Государственная программа развития сельского хозяйства: вопросы, возникающие на практике

УДК 346:349.444
 
С.А. ЧАРКИН,
 кандидат юридических наук, доцент, председатель Городищенского суда Волгоградской области
 
Нельзя усомниться в справедливости точки зрения, согласно которой эффективность любого производства зависит в первую очередь от того, кто им владеет и какое участие принимает владелец в управлении своей собственностью. Однако исследование практики показывает, что в настоящее время, в период угасания сельского хозяйства, российские фермеры нуждаются в государственной поддержке.
 
На протяжении многих лет сельское хозяйство России претерпевало изменения. На различных исторических этапах можно наблюдать ускоренное прогрессивное развитие и резкое торможение сельскохозяйственного производства. 
 
Так, начиная с 1990 года число хозяйств, вовлеченных в аграрное производство, увеличивалось, расширялись площади посевных площадей, возрастал удельный вес произведенной продукции. Однако в 1994—1995 гг. рост крестьянских хозяйств резко замедлился. Во многих регионах их число начало сокращаться. Задумываясь о причинах изменений, происходящих в развитии сельского хозяйства России, необходимо уделить внимание вопросу о том, какое место отводило государство аграрному производству на определенных этапах его развития.
Государственное регулирование — это целенаправленное, регламентированное законодательством воздействие государственных органов на участников аграрных правоотношений с целью обеспечения устойчивого развития сельскохозяйственного производства. Государство является реально независимым лишь при высокой степени продовольственного самообеспечения[1].
Нельзя усомниться в справедливости точки зрения, согласно которой эффективность любого производства зависит в первую очередь от того, кто им владеет и какое участие принимает владелец в управлении своей собственностью. Однако исследование практики показывает, что в настоящее время, в период угасания сельского хозяйства, российские фермеры нуждаются в государственной поддержке.
В соответствии с действующим законодательством земли могут находиться в федеральной, муниципальной и частной собственности. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет такую территориальную единицу, как муниципальный район. Если рассматривать муниципальную собственность одного из районов Волгоградской области, то можно отметить, что она занимает почти треть всей площади района; включает земли как несельскохозяйственного, так и сельскохозяйственного назначения. На первых расположены населенные пункты, межпоселковые дороги, водоемы. На вторых, кроме пашни, которая в полном объеме сдается в долгосрочную аренду, заметная доля принадлежит пастбищам для выпаса скота из личных подсобных хозяйств.
Вся муниципальная земельная собственность обеспечивает решение задач внутренней и социальной инфраструктуры, дополнительно привлекая средства в местные бюджеты. И наконец, самая масштабная форма собственности на землю — частная, составляющая почти 60%  всей территории района. Это земли исключительно сельскохозяйственного назначения. И большая часть этих земель находится в собственности фермеров, которые на протяжении достаточно длительного периода времени из поколения в поколение вели свое хозяйство, поставляя качественную продукцию на российский рынок[2].
На современном историческом этапе особую обеспокоенность вызывает положение фермерских хозяйств, которые непосредственно занимаются возделыванием и обработкой земель. Государственное регулирование и государственная поддержка в данной сфере необходимы, поскольку являются важнейшими условиями устойчивого функционирования аграрного сектора экономики страны. Земля как основное средство производства в сельском хозяйстве, являясь частью национального богатства России, объективно требует со стороны государства определенных мер по ее эффективному использованию, сохранению, по повышению почвенного плодородия. Объективная необходимость государственного регулирования в сельском хозяйстве обусловлена тем, что государство может обеспечить проведение аграрной реформы, рациональное использование земли, стабильность рынка сельскохозяйственной продукции, гарантировать развитие предпринимательства, производство качественных продуктов. Именно поэтому государственное регулирование не только организационно-экономическая, но и политико-правовая категория.
Проведенные нами исследования показывают, что в настоящее время эффективность использования земель в крестьянских хозяйствах низка. Это связано с нехваткой материально-технических и финансовых ресурсов, недостаточной профессиональной подготовкой фермеров, отсутствием агросервиса, а также с трудностями в реализации продукции и высокими рисками ведения производства. Имеются проблемы и в обеспечении трудовыми ресурсами, особенно в напряженный период полевых работ. Материальные затраты на производство и реализацию продукции в фермерских хозяйствах составляют большую часть получаемой прибыли. Средства расходуются на приобретение нефтепродуктов, запасных частей и строительных материалов, семян, посадочного материала, минеральных удобрений. В результате большинство хозяйств ведут экстенсивное производство, и только в наиболее крупных из них широко применяется механизация, внедряются прогрессивные технологии. Из-за слабой государственной поддержки плохо решаются социальные проблемы, крайне медленно развиваются производственная и социальная инфраструктуры фермерских хозяйств.
Законодатель, а также исполнительные органы государственной власти, следуя по пути решения указанных проблем сельского хозяйства, разработали и утвердили Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы (далее — Государственная программа). Согласно Федеральному закону от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее — Закон о развитии сельского хозяйства) Государственная программа является документом, определяющим цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования указанных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 14.07.2007 № 446 Государственная программа содержит основные показатели и прогноз развития сельского хозяйства, цели, задачи, показатели результативности и расходных обязательств, в том числе распределение финансовых средств на предстоящий период по годам.
В научной литературе существуют неоднозначные точки зрения по поводу эффективности реализации Государственной программы на практике. Одна группа ученых полагает, что принятие Закона о развитии сельского хозяйства — важное событие, поскольку провозглашается новая государственная политика в отношении актуальных и давно назревших проблем сельского хозяйства страны. В данном законе намечены основные направления государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития сельских территорий: доступность кредитов, система страхования, развитие племенного животноводства и элитного семеноводства, обновление основных средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, меры по повышению плодородия почв[3].
Другая группа ученых считает, что нормы Закона о развитии сельского хозяйства противоречат действующему российскому законодательству. Не совсем ясно, как государство будет обеспечивать равный доступ товаропроизводителей к получению кредитов (займов) на развитие сельского хозяйства в российских кредитных организациях, в сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах. Диктовать банкам, которые в большинстве своем являются акционерными обществами, кому именно выдавать кредиты, государство не может. Кредитным же кооперативам прямо запрещено выдавать займы нечленам кооператива. Следовательно, равный доступ сельхозпроизводителей в данном случае отсутствует, так как у члена кооператива всегда будут преимущества.
Профессор Т.Я. Хабриева указывает на недостаточность нормативного правового потенциала Закона о развитии сельского хозяйства (наличие норм-принципов, норм-деклараций, присутствовавших и в положениях предшествующих правовых актов, многие из которых признаны утратившими силу), что не исключает его значительной социальной составляющей. Согласно ее утверждениям положения данного закона необходимо детально проинвентаризировать и подвергнуть правовому мониторингу, что позволит наметить пути повышения эффективности применения рассматриваемого закона, выявить отдельные недочеты, которые можно устранить при последующих изменениях и дополнениях законодательства[4].
Анализ статей Закона о развитии сельского хозяйства, посвященных государственной поддержке сельского хозяйства, показывает, что данным правовым актом все возможности государства по поддержке аграрного сектора не охвачены; как закон, так и постановление Правительства РФ № 446 не содержат разработанного механизма реализации такой поддержки на практике.
Несмотря на то что указанная государственная программа впервые предполагает системный подход к решению производственных, финансовых и социальных проблем в аграрном секторе экономики на пятилетний период, необходимо отметить, что программа далеко не совершенна.
Так, справедливо, на наш взгляд, утверждение В.М. Серова, который, отмечая положительные стороны существования федерального закона и программы развития сельского хозяйства, говорит о том, что нормы Закона о развитии сельского хозяйства носят декларативный характер, поскольку в них не заложены конкретные механизмы реализации, а отдельные неточности затрудняют применение закона на практике.
Например, в соответствии с Законом о развитии сельского хозяйства реализация Государственной программы возложена на федеральные и региональные органы исполнительной власти посредством осуществления целевых программ. Средства федерального бюджета, предусматриваемые на поддержку экономически значимых региональных программ, предполагается на конкурсной основе передавать в виде субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставившим целевую комплексную программу.
Однако до настоящего времени многие регионы России еще не разработали и не приняли свои целевые программы развития сельского хозяйства в соответствии с федеральной программой, что делает невозможным использование денежных средств, выделяемых государством на указанные цели. Социологический опрос глав фермерских хозяйств дает основания сделать вывод об отсутствии реализации Государственной программы на практике. В настоящее время в Волгоградской области большинство членов фермерских хозяйств осведомлены о существовании программы развития сельского хозяйства, но лишь немногие из них в ней участвуют[5].
Многие главы фермерских хозяйств не подают заявки на выплату субсидий, на компенсацию затрат на приобретение минеральных удобрений, поскольку расход времени и средств на оформление необходимых для этого документов превышает возможные выплаты.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что государственная поддержка сельского хозяйства России в настоящее время невелика.
Согласно Закону о развитии сельского хозяйства государственная поддержка сельского хозяйства выражается в страховании сельскохозяйственной продукции от рисков, поддержке мероприятий по повышению плодородия почв, охране сельскохозяйственных земель, организации государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Данный закон, раскрывая содержание основных мер государственной поддержки, указывает, что в их реализации должны участвовать федеральные и региональные органы исполнительной власти, но не упоминает об органах местного самоуправления, которые также наделены в соответствии с действующим законодательством полномочиями по распоряжению земельными участками.
В результате фермерские хозяйства вынуждены сокращать площади обрабатываемых земель, а следовательно, и размеры своих хозяйств.
При отсутствии налаженного механизма реализации Государственной программы, по нашему мнению, продолжится и даже ускорится ликвидация существующих крестьянских хозяйств, образовавшихся в последние годы, не имеющих материально-технической базы и финансовых средств. Свой статус и место сохранит лишь группа экономически крепких хозяйств, созданных в первые годы аграрной реформы. Остальные хозяйства перейдут в режим выживания, существенно сократив товарное производство[6].
В настоящее время мы также можем наблюдать ситуацию, когда значительные площади земель сельскохозяйственного назначения находятся в собственности организаций, которые не засевают данные земли и не преследуют цели получения с них определенного урожая, а сдают земельные наделы в аренду частным лицам.
В итоге на практике используются не все земельные участки сельскохозяйственного назначения. Некоторая часть, а иногда и значительная, не обрабатывается и не засевается, а если и сдается в аренду гражданам, то не соблюдаются требования, предусмотренные федеральным законодательством об охране и обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Существующий уровень развития аграрной сферы, низкая инвестиционная привлекательность отрасли, рисковый характер ведения предпринимательской деятельности объективно обусловливают необходимость более взвешенного и системного подхода со стороны федеральных и региональных властей к проведению аграрной политики, что позволит смягчить отрицательное воздействие рыночного механизма, сформировать конкурентную среду, создать условия для долгосрочного экономического роста и обеспечить продовольственную безопасность страны.
Необходимо отметить, что Законом о развитии сельского хозяйства полномочия по реализации Государственной программы  возложены на федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, но ни федеральный закон, ни постановление Правительства РФ № 446 не наделяют указанными полномочиями органы местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления наделены широкими полномочиями по распоряжению земельными участками.
По нашему мнению, законодателю целесообразно было бы возложить полномочия по реализации Государственной программы также и на органы местного самоуправления. Однако прежде необходимо разрешить существующие на практике проблемы по распоряжению земельными участками, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне местного самоуправления.
Весьма справедливо, на наш взгляд, высказывание М.Х. Вахаева, полагающего, что согласование общественных интересов с частными относительно собственности на землю требует законодательного содействия. Рамки частной собственности должны быть согласованы с правом публичной собственности.
Нельзя обойти вниманием и проблему, возникшую на практике в связи с предоставлением органам местного самоуправления права распоряжаться земельными участками. Так, законодатель не пояснил, кто именно на уровне местного самоуправления наделяется указанными полномочиями. Поскольку согласно Федеральному закону от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действовавшему на момент принятия Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», органами местного самоуправления являлись выборные и другие органы, наделенные полномочиями решения вопросов местного значения и не входящие в систему органов местного самоуправления. Термины «муниципальный» и «местный», словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления[7].
Немного позднее в целях устранения противоречий в земельном законодательстве законодатель внес изменения Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ, предоставив право распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, уже органам местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
Проанализировав судебную практику Городищенского районного суда Волгоградской области, можно отметить, что существование земель, государственная собственность на которые не разграничена и правовая регламентация которых на уровне местного самоуправления недостаточна, приводит к нарушениям действующего законодательства, а это, в свою очередь, порождает возникновение гражданско-правового спора, требующего разрешения.
Граждане и юридические лица, заинтересованные в предоставлении земельных участков из государственных и муниципальных земель, обращаются с заявлениями в органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков. Однако надо иметь в виду, что предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства относится главным образом к компетенции органов местного самоуправления.
На практике нередки случаи злоупотребления исполнительными органами местного самоуправления предоставленными земельным законодательством полномочиями.
Встречаются ситуации, когда органы исполнительной власти, нарушая земельное законодательство, реализуют собственные интересы и преследуют определенную выгоду. Бывают случаи, когда причиной нарушения земельного законодательства является халатное отношение органов местного самоуправления к своим должностным обязанностям, что выражается в отсутствии контроля над использованием земельных участков.
Необходимо отметить, что зачастую органы местного самоуправления, нарушая ст. 30 Земельного кодекса РФ, принимают решение о выделении земельного участка без предварительного согласования мест размещения объектов[8].
Недостаточная правовая регламентация порядка предоставления земельного участка в аренду с последующим оформлением права собственности, особенно на уровне местного самоуправления, и отсутствие должного контроля над использованием земельных участков со стороны самих органов местного самоуправления обусловили поступление в судебные органы достаточно большого количества исковых заявлений. Основным предметом гражданско-правовых споров, возникающих между гражданами, является признание незаконными постановлений администраций органов местного самоуправления.
Основываясь на исследовании целесообразности и эффективности Государственной программы, следует, на наш взгляд, отметить, что разработка и само существование Закона о развитии сельского хозяйства имеет большое значение и может способствовать развитию сельского хозяйства в нашей стране, но лишь при условии существования разработанного и налаженного механизма реализации положений данного законодательного акта на практике.
 
Библиография
1 См.: Григорьева Л. Земельный кодекс РФ не противоречит Конституции РФ // Адвокат. 2004. № 6. С. 34.
2 См.: Анисимов П. Суд отстоял Земельный кодекс // Учет, налоги, право. 2004. № 17. С. 29.
3 См.: Смирнова Е.С. Регулирование правового статуса иностранцев в России до начала 19 века // Журнал российского права. 2004. № 9. С. 24.
4 См.: Скловский К. Режим строения, возведенного на спорном земельном участке// Хозяйство и право. 2007. № 1. С. 61.
5 См.: Ануфриева Л. Иностранные юридические лица: правовое положение // Российская юстиция. 2004. № 2. С. 21.
6 См.: Башмаков Г.С. Современные проблемы нового земельного законодательства // Государство и право. 1995. № 8.
7 См.: Криволанова Н.В. Особенности управления землями сельских поселений // Аграрное и земельное право. 2007. № 1. С. 103.
8 См.: Скловский К. Указ. соч. С. 61.