Государственно-общественные объединения: проблемы правового статуса

УДК 347.471 

Страницы в журнале: 24-29

Н.А. ЛЮБУТОВ,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права ГУ—ВШЭ

Рассматриваются вопросы правового статуса так называемых государственно-общественных и общественно-государственных объединений в Российской Федерации. Доказывается тезис о несоответствии подобных организационных структур признакам объединений, право на создание которых гарантировано ст. 30 Конституции РФ.

Ключевые слова: общественные объединения, негосударственные объединения, право на объединение, государственно-общественные объединения, общественно-государственные объединения.

State and public associations:  problems of legal status

NA Lyubutov

Article is dedicated to analysis of the so-called state-public and public-state associations legal status. The author argues inconsistency of their status with characteristics of associations to which Article 30 of the Constitution of the Russian Federation guarantees freedom of association.

Keywords: рublic associations, non-governmental organizations, freedom of association, state-public associations, public-state associations.

Совершенствование российского законодательства требует пересмотра взглядов на некоторые правовые явления, уходящие своими корнями в советский период. Одними из таковых нужно признать так называемые государственно-общественные (общественно-государственные) объединения (далее — ГОО)[1].

Впервые в научно-практический оборот данное понятие было введено Ц.А. Ямпольской, рассматривавшей «государственно-общественные органы государственного управления» в качестве органов, призванных со временем превратиться в органы власти и управления, в деятельности которых принимает участие общественность[2].

В действующем российском законодательстве понятие ГОО встречается в немногих нормативных актах, и вопросы деятельности таких объединений практически не урегулированы. ГОО лишь упоминаются в некоторых актах федерального уровня: в ст. 51 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях), в ст. 15 Федерального закона от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском образовании», в Указе Президента РФ от 21.02.1996 № 241 «О некоторых мерах поддержки Всероссийского физкультурно-спортивного общества “Динамо”» (далее — Указ № 241; в нем ВФСО «Динамо» рассматривается как общественно-государственное объединение) и ряде других. В юридической литературе вопрос правового статуса подобных объединений также разработан недостаточно подробно (единственным современным фундаментальным исследованием можно назвать диссертацию М.А. Пимановой[3]; вопросы отраслевых ГОО затронуты в работе С.В. Коршунова[4]).

Действующее законодательство не раскрывает содержания понятия ГОО. Статья 51 Закона об общественных объединениях только гласит, что впредь до принятия федеральных законов о государственно-общественных и общественно-государственных объединениях указанные объединения создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти. На практике вопросы деятельности ГОО в субъектах Федерации часто регламентируются распорядительными актами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, что противоречит ст. 4 Закона об общественных объединениях, согласно которой деятельность общественных объединений регулируется федеральным законодательством.

М.А. Пиманова рассматривает ГОО как самостоятельный вид некоммерческих публично-правовых организаций, действующих в посреднической государственно-общественной среде жизнедеятельности, которые выполняют отдельные государственные функции, затрагивающие права, свободы, обязанности и законные интересы граждан[5]. Она предлагает рассматривать ГОО как форму реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ) и подразделяет их на две разновидности: собственно ГОО (не имеющие фиксированного членства) и государственно-общественные органы (формирующиеся с фиксированным членством). Для первого типа объединений не характерно назначение государством членов объединения: в их деятельности может принимать участие любой желающий (примером может служить ВФСО «Динамо»). В объединениях второго типа, наоборот, уполномоченный государственный орган указывает список их членов для дальнейшей постоянной совместной деятельности (пример — Общественная палата РФ).

Следует согласиться с тем, что участие граждан в деятельности ГОО является способом и формой их участия в управлении делами государства. В то же время представляется, что первую из указанных М.А. Пимановой разновидностей ГОО (собственно ГОО) не следует рассматривать в качестве объединений как таковых, поскольку в создании объединения в смысле ст. 30 Конституции РФ не может участвовать государство.

Среди признаков ГОО выделяются следующие:

1) функционирование в сфере публичного права;

2) как правило, двоякая цель создания (вовлечение граждан в управление делами государства и согласование взаимных интересов);

3) отсутствие у ГОО цели извлечения прибыли;

4) как правило, отсутствие государственно-властных полномочий;

5) рекомендательный характер решений;

6) участие государства в создании и деятельности ГОО;

7) выполнение функций, как правило, негосударственными, невластными способами воздействия на общественные отношения;

8) как правило, фиксированное членство;

9) назначение членов (участников) государственными органами (органами местного самоуправления);

10) четко закрепленная правовыми актами компетенция[6].

Следует задаться вопросами: во-первых, насколько корректно именовать «объединениями» организации, созданные государственными органами или органами местного самоуправления, и, во-вторых, что следует понимать под понятием «объединение» в российском праве. Для ответа на них следует проанализировать применение данного понятия в нормах Конституции РФ. В ней слово «объединение» встречается 11 раз, из которых 10 — в значении негосударственных объединений и 1 — для обозначения международно-правового объединения государств с участием Российской Федерации (ст. 79). В различных конституционных нормах можно встретить следующие словосочетания: «общественное объединение» (части 4 и 5 ст. 13, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 30, ч. 2 ст. 46), «религиозное объединение» (ч. 2 ст. 14), «граждане и их объединения» (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 36), а также просто «объединения» (ч. 2 ст. 30). Родовым является понятие «объединение». Что же понималось под этим словом при подготовке конституционного текста?

Анализ проектов Конституции РФ, подготовленных в 1990—1993 гг., а также стенограммы заседаний Конституционной комиссии РСФСР[7] и Конституционного совещания[8] свидетельствует о том, что право на объединение в начале 1990-х годов не рассматривалось в качестве серьезной проблемы в дискуссиях между представителями различных политических сил. Вместе с тем разработчики прекрасно помнили проблемы, существовавшие в советский период в связи с полновластием КПСС, поэтому в тексте проектов конституции можно встретить нормы, которыми любые решения общественных объединений объявляются не имеющими императивного характера для третьих лиц и государственных органов. Например, ч. 3 ст. 62 проекта конституции, разработанного Конституционной комиссией, гласит: «Решения общественных объединений не имеют обязывающей силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий, а также занятых в них работников при выполнении ими своих обязанностей»[9]. Также различные проекты как бы объединяла общая тенденция: отсутствовало разграничение понятий «объединение», «общественное объединение», «юридическое лицо» и т. п. Указанные понятия часто пересекались в своем содержании, подменяли друг друга, поэтому подчас нелегко было установить их юридическое значение.

В принятой в 1993 году Конституции РФ существуют аналогичные нестыковки. В различных ее нормах понятие «объединение» использовано в разных смыслах. Проанализировав текст, можно прийти к выводу, что оно обозначает в различных ситуациях:

1) негосударственные объединения лиц, составляющие организационное единство (негосударственные юридические лица, общественные объединения — ч. 4 ст. 13, ч. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 19, ст. 30, ч. 1 ст. 36, ч. 2 ст. 46);

2) религиозные объединения (ч. 2 ст. 14);

3) группы физических и (или) юридических лиц, не составляющие в совокупности организационное единство (например, группа лиц, приобретших в общую собственность земельный участок, — ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 36);

4) любые организации, включая государственные и муниципальные юридические лица (ч. 2 ст. 30 о запрете принуждать к вступлению в какое-либо объединение).

Для характеристики природы права на объединение важны лишь первый и второй случаи употребления термина. Если бы мы допустили, например, распространение понятия «объединение» лишь на общественные объединения (в изначальном смысле слова), то получилось бы, что любое юридическое лицо, не являющееся общественным объединением, не вправе приобретать земельные участки в России; что оно не равно перед законом в сравнении с общественным объединением и т. д. Таким образом, характеристика объединения Конституцией РФ как «общественного» означает лишь то, что это оно имеет негосударственный статус, т. е. основной закон не различает в юридическом смысле статус негосударственных объединений и негосударственных общественных объединений. Кроме того, в тексте Конституции РФ нигде не встречается словосочетание «юридическое лицо», но при этом в ряде случаев используемое понятие «объединение» означает в том числе и негосударственное юридическое лицо, причем любой организационно-правовой формы и действующее в любых целях (некоммерческие и коммерческие объединения).

По всей видимости, право на объединение в смысле ст. 30 Конституции РФ распространяет свое действие на все негосударственные коллективные образования физических и (или) юридических лиц. Такой вывод вытекает из следующего. Во-первых, как мы уже установили, в нормах Конституции РФ понятия «объединение» и «общественное объединение» употребляются как синонимы. Во-вторых, понятие «объединение» в Конституции РФ применяется в его конституционно-правовом значении, выработанном отечественными правоведами еще в советское время и обозначающем все виды негосударственных коллективных образований, включая негосударственные юридические лица. В-третьих, понятие «объединение» («общественное объединение») в конституционной терминологии включает в себя и понятие «юридическое лицо» (см., например, ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 36). Это не означает, что все объединения являются юридическими лицами, но все негосударственные юридические лица, созданные двумя и более лицами, являются «объединениями» в смысле текста Конституции РФ.

Системный анализ ст. 30 Конституции РФ позволяет выделить следующие признаки негосударственных объединений: 1) добровольность; 2) наличие общих целей и интересов; 3) личный характер участия членов (участников) в деятельности объединения; 4) негосударственный характер объединения; 5) организационное единство; 6) законность создания и деятельности[10].

С учетом данных признаков получается, что ст. 30 Конституции РФ гарантирует право на создание: 1) собственно общественных объединений, 2) религиозных объединений, 3) негосударственных некоммерческих организаций, не являющихся общественными и религиозными объединениями (например, некоммерческое партнерство), 4) негосударственных коммерческих организаций. Но относятся ли государственно-общественные объединения к организациям, соответствующим признакам объединения из ст. 30 Конституции РФ?

Согласно указанным выше признакам негосударственных объединений, в составе учредителей (членов, участников) любого такого объединения не должно присутствовать государство, его органы или органы местного самоуправления (что наиболее четко проявляется в деятельности общественных объединений). Если сопоставить с этой точки зрения негосударственные объединения и ГОО, то мы обязаны признать, что последние не являются институциональным результатом реализации ст. 30 Конституции РФ.

Каковы же функции таких организационных структур? К примеру, устав общественно-государственного объединения «Всероссийское физкультурно-спортивное общество “Динамо”» от 29.05.1996[11] среди функций общества перечисляет и такую, как «участие в государственной системе обеспечения правопорядка, безопасности личности, общества и государства» (п. 2.2.3). Само общество по своей организационно-правовой форме — общественная организация и действует в соответствии с положениями Закона об общественных объединениях, а среди его учредителей косвенно признается государство. Кроме того, Указом № 241 и принятым в соответствии с ним совместным приказом ряда федеральных министерств и ведомств от 06.05.1997[12] данному объединению выделяется государственное финансирование на осуществление своих функций, а также оказывается организационно-методическая помощь со стороны органов государственной власти федерального уровня и уровня субъектов Федерации. Очевидно, что указанные обстоятельства свидетельствуют о смешении в данном объединении признаков общественной организации, соответствующей ст. 30 Конституции РФ, с признаками государственного органа, что ставит в заведомо невыгодное положение иных участников оборота. Подобное положение вещей следует рассматривать и как прямое нарушение ч. 4 ст. 13 и ст. 30 Конституции РФ, а также ст. 6 Закона об общественных объединениях, поскольку, во-первых, органы государственной власти не вправе являться членами и участниками общественных объединений, а во-вторых, это нарушает принцип равенства общественных объединений перед законом. Аналогичные замечания относятся и к другим существующим в Российской Федерации ГОО.

Следует отметить, что западным правовым системам неизвестен институт ГОО как таковой. Сегодня встретить упоминание о таких структурах можно только в законодательстве государств—членов СНГ. Так, в законодательстве Республики Беларусь существует отдельная организационно-правовая форма юридических лиц — республиканские государственно-общественные объединения[13]. Данные организации создаются в целях выполнения возложенных на них государственно значимых задач[14]. Очевидна архаичная связь подобного рода отношения к негосударственным объединениям как к «приводным ремням» партии, которые находятся на службе у государственного аппарата и фактически дискредитируют конституционное право на объединение.

Из-за того что подробная регламентация правового статуса ГОО в действующем отечественном законодательстве отсутствует, определение какого-либо объединения как государственно-общественного или общественно-государственного возможно только при наличии соответствующего указания в нормативном правовом акте органа власти или в уставных документах такой организации, а также по характеру деятельности данного института.

Если обратиться к механизму создания любого негосударственного объединения, то он предполагает обязательное равноправие субъектов в отношениях между собой и в деятельности объединения. Применив этот принцип к ГОО, следует задаться вопросом: а могут ли быть равноправными в отношениях друг с другом государство и физические (юридические) лица? На первый взгляд может показаться, что нет. Существующие ГОО не являются способом реализации ст. 30 Конституции РФ по причине того, что государство в отношениях, связанных с деятельностью подобных объединений, действует в качестве сугубо властного института, самостоятельно определяющего направления их работы, осуществляя контроль за участниками таких объединений и т. п. Думается, что ГОО могло бы быть формой реализации ст. 30 Конституции РФ только при соблюдении ряда следующих условий.

Во-первых, оно должно быть образовано посредством договора о создании с уже существующим негосударственным объединением и (или) физическими лицами. Принятие нормативного или распорядительного акта в данном случае нельзя рассматривать в качестве надлежащего способа регулирования подобных отношений.

Во-вторых, государственные органы, участвующие в процессе создания ГОО, не должны самостоятельно определять задачи и направления его деятельности. Все решения должны приниматься коллегиально, и у представителя государственного органа в момент голосования должен быть голос, равный голосам иных участников объединения.

В-третьих, финансирование подобных объединений не может осуществляться только из государственного либо местного бюджета, поскольку это поставит объединение в исключительную финансовую зависимость от действий государства, что само по себе означает утрату существенной доли самостоятельности.

В-четвертых, контроль за внутренней деятельностью объединения должны осуществлять на паритетных началах как государственные органы, так и граждане (либо негосударственные объединения) или созданные ими органы внутреннего контроля. Это позволит избежать ситуации, при которой такие объединения фактически являются «внутренними отделами» конкретного органа власти.

При соблюдении названных условий, как представляется, можно говорить о самой возможности существования ГОО как институциональных проявлений права на объединение. В иных случаях подобные структуры можно рассматривать лишь как способ реализации права на участие в управлении делами государства, когда общественность и негосударственные институты оказывают поддержку или помощь органам власти в осуществлении ими определенных общественно значимых функций. Нетрудно догадаться, что объединения, соответствующие названным признакам, существуют: это коммерческие организации, долями или акциями в уставном (складочном) капитале которых владеют как частные лица, так и органы государственной власти или местного самоуправления. Но тогда возникает вопрос: а зачем нужна в принципе категория ГОО?

Один из составителей текста Закона об общественных объединениях пояснил нам в личной беседе, что при разработке проекта закона авторы столкнулись с проблемой уже существующих ГОО и не могли «подогнать» данную категорию ни под одну из существующих в законодательстве правовых конструкций, а ликвидировать подобные объединения в один момент было невозможно. Поэтому в ст. 51 Закона об общественных объединениях была сделана оговорка, что деятельность данных объединений регламентируется актами органов государственной власти впредь до принятия соответствующего федерального закона. Это, однако, не означало признание подобных структур объединениями в смысле ст. 30 Конституции РФ.

ГОО в большинстве случаев дублируют функции консультативных комиссий, советов, палат и иных совещательных органов при органах государственной власти и местного самоуправления. Данная разновидность организаций представляется пережитком советской системы и не соответствующей духу Конституции РФ, поэтому, с нашей точки зрения, подлежит исключению из действующего российского законодательства.

Библиография

1 В настоящей статье понятия «государственно-общественное объединение» и «общественно-государственное объединение» рассматриваются нами как синонимы. Единственное их различие можно усматривать лишь в субъекте, который был инициатором создания такой организации: орган власти или физические лица (негосударственные объединения). Кроме того, понятие «государственно-общественное объединение» можно применять и в отношении муниципально-общественных объединений.

2 См.: Ямпольская Ц.А. Общественные организации и развитие советской социалистической государственности. — М., 1965. С. 81; Она же. Общественные организации в СССР. — М., 1972. С. 124—143.

3 См.: Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тюмень, 2007.

4 См.: Коршунов С.В. Государственно-общественные объединения в системе инженерного образования России. — М., 2005.

5 См.: Пиманова М.А. Указ. раб. С. 9.

6 Там же. С. 11.

7 См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.): В 6 т. / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. — М., 2007—2009.

8 Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы: В 20 т. / Под общ. ред. С.А. Филатова и др. — М., 1995.

9 Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990—1993 гг.). Т. 3: 1992 год. Книга вторая (июль—декабрь 1992 года) / Под общ. ред. О.Г. Румянцева. — М., 2008. С. 541.

10 А.В. Маркитантов выделяет следующие признаки негосударственных объединений: 1) самостоятельность, 2) добровольность, 3) целевая направленность, 4) формальный статус, 5) непрерывность деятельности, 6) общественная полезность (см.: Конституционное право России: Учеб. / Отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. — М., 2008. С. 202—203). Представляется, что признак самостоятельности объединений является составной частью признака добровольности, поскольку добровольно созданное и действующее объединение не может зависеть от органов публичной власти или иных субъектов, а признаки формального статуса и непрерывности деятельности являются следствием признака организационного единства объединения.

11 http://dynamo.org.ru/dinamo/ystav/index.html

12 Приказ МВД России, ГТК России, ФПС России, ФСБ России, СВР России, ФСНП России, ФАПСИ, ФСО России, Минатома России, Государственной фельдъегерской службы РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Центрального совета общественно-государственного объединения «Всероссийское физкультурно-спортивное общество “Динамо”» от 06.05.1997 № 276/240/280/178/25/138/85/144/292/256/13/26 «О мерах по реализации указов Президента Российской Федерации о деятельности общественно-государственного объединения “Всероссийское физкультурно-спортивное общество “Динамо” ”» // СПС «Гарант».

13 Статья 117-1 ГК Республики Беларусь.

14 Статья 1 Закона Республики Беларусь от 19.07.2006 № 150-З «О республиканских государственно-общественных объединениях».