Государственно-правовая политика Российской Федерации в сфере контроля за оборотом наркотиков

Е.Е. ТОНКОВ,

декан юридического факультета Белгородского государственного университета, профессор кафедры уголовного права и криминологии, доктор педагогических наук

Российское общество переживает в своем развитии сложный переходный период на пути становления правового государства и обретения статуса полноценного участника процессов, происходящих в современном цивилизованном мире. Нестабильность формирующейся государственной системы стимулирует как рост социальной напряженности, так и обострение криминогенной ситуации.

Cуществует безусловная взаимосвязь наркомании и преступности, причем в ее наиболее опасной форме — организованной. Как отмечает А.Н. Сергеев, длительное время возглавлявший в МВД службу по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, «ключевые моменты, характеризующие общественную опасность наркотизма в современных условиях, — это, во-первых, причинение вреда здоровью, влекущее снижение социальной активности граждан, ухудшение благополучия семей... и, во-вторых, обогащение наркопреступных группировок в масштабах, позволяющих им реально влиять на политику, юридическую систему, средства массовой информации, другие структуры и сферы государства и общества»[1].

Наркомания — это не личное дело каждого. Наркоман всегда потенциально опасен. В результате наркотизации у потребителя возникают серьезные проблемы со здоровьем, появляется риск возникновения тяжелых инфекционных заболеваний (гепатиты, ВИЧ-инфекция, венерические болезни), и он становится их активным распространителем. Потребители наркотиков часто вовлекаются в криминальную деятельность.

Наркоманы представляют серьезную опасность для здоровья и жизни окружающих, не могут выполнять свой долг перед обществом и защищать интересы государства. Поэтому они должны знать, что им придется смириться с установленными государством правовыми ограничениями, так как закон, мораль, общечеловеческие ценности имеют приоритет и должны господствовать в демократическом обществе. Право на свободу налагает особые обязанности по отношению к государству и обществу, и именно поэтому может быть ограничено в тех пределах, в которых этого требуют интересы обеспечения защиты общественной нравственности, здоровья, прав других граждан.

Российская Федерация принимает определенные меры для выхода из критического положения, связанного с расширением масштабов незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. В государственно-правовой политике, рассматриваемой в качестве формы деятельности, присутствуют как минимум две стороны. В первую очередь речь идет о концептуальной составляющей, которая содержит базисные, теоретические представления о деятельности государства в исследуемой сфере (цель, назначение, содержание, средства и т.д.). Кроме того, нельзя обойтись без практического компонента, представляющего собой совокупность конкретных действий по реализации намеченной цели.

Можно с уверенностью говорить о том, что в России сегодня формируются основы государственно-правовой политики в сфере противодействия наркотизации общества. Имеющаяся юридическая база содержит большой объем систематизированных положений, определяющих задачи, принципы, приоритеты, субъекты реализации, однако стратегия успеха видится во взаимодействии всех органов и общественных организаций, противостоящих распространению наркомании, в совершенствовании системы профилактики, в строгом регулировании легального оборота наркотических средств, в соблюдении правовых, административных, контрольно-технологических требований, регламентирующих производство, хранение, транспортировку и медицинское использование лекарственных препаратов, содержащих наркотические вещества.

Проблема противодействия наркотизации общества — это вызов времени, с которым приходится считаться, осуществляя поиск адекватных средств государственно-правового реагирования. Эта проблема стоит перед всем современным обществом как целостным образованием. Общество — саморегулирующаяся система, которая в случае возникновения угроз использует для своей безопасности весь арсенал средств противодействия неблагоприятным тенденциям, и прежде всего — политические возможности государства, правовые средства, социальные институты. Это относится и к области научных исследований, поскольку политика, система управления, правовое регулирование нуждаются в научном обеспечении. Особую значимость данная проблема приобретает в связи с тем, что находится, с одной стороны, в сфере прав и свобод человека, а с другой — в сфере вынужденных юридических ограничений и даже применения юрисдикционных средств.

Проблема противодействия наркотизации общества хотя и имеет специальный характер, но ее решение, тем более в условиях современной глобализации, требует выхода на общеметодологический уровень научного ее освоения. Отсюда оправданность внимания к общеметодологическому срезу, к установлению логики структурирования политики и правовых средств в области противодействия наркотизации.

Целесообразным представляется использование потенциала политического направления в юридических исследованиях, что в ряду других исследовательских направлений — философско-правового, социологического (в правоведении), формально-догматического — имеет свои особенности. Безусловно, получение достоверного знания при освоении данной проблемы связано с использованием потенциала всех названных направлений, и в их рамках — с применением общенаучных, специальных и частных методов и методик. Однако решение проблемы противодействия наркотизации общества в методологическом ключе нуждается в применении способов и средств прежде всего политического направления юридических исследований.

Государственно-правовая политика как социальный феномен характеризуется специальным статусом в силу известных особенностей ее субъекта и тех свойств, которые выделяют государство из других политических организаций. Используя авторитет публичной власти и административный ресурс аппарата, политика выполняет роль мощного активатора общественной жизни и обеспечивает эффективное идеологическое сопровождение процесса реализации управления. Современная политика рассматривается нами как сфера фактических взаимоотношений и взаимодействий личности, социальных общностей, политических институтов, которая формирует структуры, нормы, отношения, политическую среду, в пределах которых определяются стратегия и тактика развития общества и государства.

Структурно-функциональный анализ позволяет рассматривать политику в следующих аспектах.

Поведенческая сторона политики вырастает из системы фактически складывающихся отношений и взаимодействий, обусловленных потребностями развития общества — экономическими, социальными, а также традициями и обыкновениями. Не случайной является распространенная оценка политики как концентрированного выражения экономики, ее обобщения и завершения. В равной мере политика ощущает влияние других сторон жизни общества.

Политика «материализуется» и в нормативном компоненте в системе государственных институтов и форм, и в политических, экономических, социальных и других структурах. При этом мы не склонны преувеличивать возможности политики. Она в любом случае формируется и осуществляется в рамках и под влиянием абсолютных общечеловеческих ценностей (свободы, равенства, справедливости), т.е. в пределах и границах правового контекста этих ценностей, а также соответствующих им других институтов и форм, положительно зарекомендовавших себя на практике. Избыточная политизация различных сторон жизни деструктурирует, дестабилизирует общество. Для государства и права это особенно опасно. Опыт показывает, что сравнительно легкое разворачивание государственности в угоду политическим амбициям и узкоэгоистическим интересам в конечном счете неизменно оборачивается болезненным и длительным возвращением к общецивилизованным началам, стабильности и равновесию в жизни общества и государства. Для политики поэтому исходными являются фактор преемственности и юридические пределы, основанные на общецивилизационных принципах.

Политика располагает функционально-инструментальным блоком, определяющим систему управления и деятельностный компонент — функции и правовые формы их реализации: учредительная деятельность, правотворчество, правоприменение, контроль, надзор. Любая, самая взвешенная политика окажется нежизнеспособной без оснащения средствами ее осуществления: определения направлений реализации (функций), нахождения оптимальных средств претворения в жизнь политических концепций, программ, целей, задач.

Идеологический, интеллектуальный, в том числе научно-исследовательский, блок политики подразумевает формирование политического сознания, ценностей политической культуры, ориентированных на поиск компромиссов, согласия и равновесия (не случайна идентификация политики как искусства компромиссов).

Организация деятельности, направленной на достижение общезначимых целей, сохранение фундаментальных ценностей, развитие и совершенствование общественных отношений основывается на принципах и правилах, закрепленных в нормативных правовых актах государства с помощью юридического инструментария. Правовое регулирование деятельности в сфере легального наркооборота осуществляется федеральными органами государственной власти в пределах своей компетенции. Государство является основным субъектом управления процессом противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Деятельность каждой из властных структур представляет собой получение информации ее структурными единицами из внешней среды или от высшей инстанции, анализ и преобразование информации, трансляцию полученного результата за пределы системы и подчиненным звеньям.

Органы законодательной власти определяют пределы правовых ограничений, основные направления и приоритеты процесса противодействия наркомании, меры ответственности за уголовные преступления и административные деликты в сфере наркобизнеса, формируют диапазон и пространство правового регулирования легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, устанавливают порядок создания, развития и функционирования правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, осуществляют контроль их деятельности.

В решении этих задач приоритетную роль играют правовые акты, посредством которых обеспечивается реализация правовой политики страны и функций государственных органов. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская называют правовые акты важнейшим системообразующим элементом всех правовых явлений[2].

Справедливо замечая, что правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но и в устной и невербальной форме, А.В. Малько рассматривает правовой акт-документ как «выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства (предписания), призванное достигать соответствующих целей (регулировать общественные отношения) и ведущее к определенным результатам (юридическим последствиям)»[3].

Нет веских оснований говорить о том, что государство в советский период не уделяло внимания проблеме противодействия распространению наркомании. Одновременно это является и свидетельством того, что наркотизация общества не является порождением социально-политических и экономических реформ в России, а существовала и ранее. Другое дело, что в настоящее время масштабы распространения наркомании стали принимать угрожающие размеры, близкие по своим параметрам к эпидемическому порогу. Кроме того, и сама концепция противодействия наркомании и наркобизнесу имеет ряд системных недостатков, существенно снижающих ее эффективность. Речь идет о недостаточно верном восприятии и не всегда адекватной оценке факторов, провоцирующих осложнение наркоситуации. В определенный момент произошла переоценка способности силовых ведомств в борьбе с этими явлениями — в результате в стране до сих пор не сформированы реальные механизмы по координации усилий государственных и общественных организаций.

Отсутствие в России в течение длительного времени базового федерального закона в сфере правового регулирования оборота наркотических средств, психотропных и других сильнодействующих веществ оказало отрицательное воздействие на формирование эффективной государственно-правовой политики, направленной на противодействие наркотизации общества. Только в 1998 году вступил в действие Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (в ред. от 30.06.2003; далее — Закон), хотя принять его пытались фактически с момента образования России как независимого государства. Закон установил правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Одновременно им определены направления государственной политики в рассматриваемой сфере, выполняющие роль приоритетных правовых ограничений.

С принятием Закона в нашей стране был впервые установлен порядок составления списков наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации. Закон позиционировал Россию в качестве субъекта, активно формирующего и реализующего государственно-правовую политику противодействия наркотизации страны. Документ разработан в духе Рекомендаций Программы ООН по наркотикам (ЮНДКП) и получил ее одобрение. Принятием Закона Россия продемонстрировала, что ее официальная политика направлена на жесткое государственное противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.

Следует отметить, что разработка проекта указанного Закона была начата еще в 1992 году в Верховном Совете РФ. По воспоминаниям его разработчиков, «первоначально предполагалось в одном законе урегулировать порядок законного оборота наркотиков, используемых в медицинских и научных целях, пересмотреть действующее административное и уголовное законодательство об ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, усовершенствовать некоторые процессуальные нормы»[4]. Закон также должен был не только установить порядок легального оборота наркотиков, но и определить меры противодействия их незаконному обороту, ответственность за нарушения запретительных норм, условия лечения и реабилитации наркоманов. Однако впоследствии концепция комплексного закона была пересмотрена, так как, по мнению многочисленных критиков, не соответствовала сложившейся в отечественном законодательстве отраслевой структуре построения. Тем не менее в истории нашего государства такой комплексный закон принят впервые.

Законодательно определены органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту. В этих целях Президент РФ или Правительство РФ уполномочивают специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту.

Субъекты Федерации могут создавать соответствующие органы, специально уполномоченные решать задачи в сфере оборота наркотических средств. Правовое регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств осуществляют в пределах своей компетенции органы государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также органы, специально уполномоченные решать задачи в сфере оборота наркотических средств, в пределах своей компетенции организуют исполнение законодательства Российской Федерации о наркотических средствах и об их прекурсорах.

Одной из мер борьбы с наркотизацией является урегулирование вопроса потребления наркотических средств. В связи с этим Закон запрещает потребление наркотических средств без назначения врача, а также какую-либо пропаганду, рекламу в сфере оборота наркотических средств и их прекурсоров. На наш взгляд, данные положения Закона не противоречат ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, которая вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этих оснований четыре затрагивают интересы личности непосредственно: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Анализируя перечисленные основания ограничения прав и свобод, следует отметить, что они не вызывают сомнений, так как речь идет о защите прав и интересов большинства людей, неприемлющих незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ, а также их распространение и пропаганду.

На законодательном уровне получила закрепление система оказания наркологической помощи больным наркоманией.

Таким образом, хотя Закон и не может рассматриваться как абсолютно надежная гарантия бесколлизионного процесса обеспечения оборота наркотиков, но детально регламентирует организацию противодействия незаконному обороту наркотических средств, определяет ее систему, субъекты этой деятельности: Генеральная прокуратура РФ, органы внутренних дел, таможенная и пограничная службы, служба безопасности, органы внешней разведки, органы здравоохранения и др.

Координирующим межведомственным органом системы противодействия незаконному обороту наркотиков является Совет безопасности РФ, который обеспечивает реализацию функций Президента РФ по формированию государственной политики в данной области.

В развитие Концепции государственной политики по контролю за наркотиками и в соответствии с Законом Советом безопасности РФ приняты и Президентом РФ утверждены Руководящие принципы и основные направления деятельности в Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими на период до 2008 года. Этот документ подготовлен с учетом Рекомендаций XX специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Проблемы, связанные со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом, обсуждались на заседаниях Совета безопасности неоднократно.

Стратегия противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту воплощалась в жизнь федеральными органами исполнительной власти с помощью совместно разработанных и утвержденных постановлениями Правительства РФ федеральных целевых программ «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту» на 1995—1997 и 1999—2001 годы. Несмотря на недостаточное ресурсное обеспечение, реализация положений программ, являющихся главным инструментом государственной политики, позволила добиться определенных результатов в противодействии злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. Вместе с тем поставленные в программах цели в полной мере пока не достигаются. Из года в год большинство основных общегосударственных мероприятий правового, организационного, профилактического, пропагандистского, правоохранительного, научного и материально-технического характера остаются невыполненными. Это обусловлено в том числе полным отсутствием ресурсной поддержки программы на 1995—1997 годы. Мероприятия, предусмотренные аналогичной федеральной целевой программой на 1999—2001 годы, впервые стали финансироваться лишь в декабре 2000 года. Финансирование действующей федеральной целевой программы на 2002—2004 годы предусмотрено в объеме 1,661 млрд руб. из федерального бюджета[5].

Повысилась координирующая роль Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту (ПКПН). На заседаниях ПКПН рассмотрен ряд принципиальных вопросов совершенствования деятельности по выполнению Закона.

Однако до настоящего времени отсутствуют объективные количественные и качественные критерии, которые позволяли бы определить, насколько правовые ограничения, содержащиеся в конвенциях ООН и действующем российском законодательстве, способствуют снижению масштабов наркотизации как на международном, так и на национальных уровнях. Это, безусловно, влияет на эффективность практического противодействия незаконному обороту наркотиков и на выбор стратегической линии государственно-правовой политики в экономической, политической, социальной, культурной сферах. Однако принятые меры по стабилизации и оздоровлению наркотической ситуации в нашей стране оказались неадекватными сложившейся наркоситуации. Гражданам России со стороны государства не обеспечена защита от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы.

Вместе с тем согласно ч. 1 ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья, что гарантируется государством в соответствии с федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Конституционные права и свободы обладают приоритетом по отношению к любой норме права, закрепленной в федеральных законах либо подзаконных нормативных правовых актах органов государственной власти. В ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан под охраной здоровья людей понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Уголовно-правовая охрана здоровья населения обеспечивается в данном случае путем запрета свободного оборота наркотических средств и психотропных веществ, которые несут угрозу причинения вреда здоровью неограниченному кругу лиц. В число уголовно-правовых мер по обеспечению здоровья населения входит также запрет на свободный оборот ядовитых и сильнодействующих веществ, на склонение к потреблению наркотических средств, на незаконную выдачу либо подделку рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ, на организацию либо содержание притонов для потребления наркотических средств и психотропных веществ, на незаконное занятие частной фармацевтической деятельностью, на нарушение санитарно-эпидемиологических правил и т.д.

В 2004 году в ряд статей Уголовного кодекса РФ были внесены изменения, и теперь уголовная ответственность за незаконный оборот наркотиков наступает только в тех случаях, когда речь идет о наркотических средствах и психотропных веществах в крупном размере (кратном десяти и более средним разовым дозам потребления). Тем самым законодатель ориентирует правоохранительные органы не на борьбу с потребителями наркотиков, а на выявление сбытчиков, прежде всего организованных в нелегальные преступные формирования. В этом отчетливо видны контуры новой антинаркотической политики государства, рассматривающей именно наркобизнес в качестве основного источника опасности.

Общественное мнение в регионах остается практически равнодушным к предпринимаемым со стороны государства попыткам повысить эффективность противодействия наркотизации. Помимо низкого уровня ресурсного обеспечения в государственно-правовой политике особую значимость приобрело специфическое отношение населения не только к содержанию правительственных мер, но и к стилю действий властных структур. Патернализм и заорганизованность, унаследованные от коммунистических времен, навязанный сверху характер противодействия наркотизации нередко обесценивают даже достаточно сильные меры.

Наиболее приемлемая форма осуществления антинаркотической политики — партнерство государства и общества — не получила заметного развития и распространения. Эта слабость современной политики противодействия наркотизации делает ее результаты неэффективными как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровнях, что может иметь фатальное стратегическое значение для всего развития России.

Признавая исключительную важность оптимального решения данной проблемы, государство пошло по пути создания специального правоохранительного органа — Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в ходе административной реформы 2004 года переименованного в Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков. Сегодня она представляет собой федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области[6].

В комплекс задач, которые поставлены государством перед новым ведомством, входит участие в разработке и реализации государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействие их незаконному обороту; обеспечение в пределах компетенции контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений в сфере наркобизнеса; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и др.

Вместе с тем создание Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков не является определяющим фактором преодоления наркоугрозы. Остановить распространение наркомании невозможно только уголовно-правовыми и оперативно-розыскными методами. Противодействие должно основываться на общесоциальных мерах профилактики, включающих медицинское и правовое просвещение, поддержку профессионального образования, развитие сети общедоступных массовых спортивных учреждений, программы государственной поддержки занятости молодежи. Меры уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должны быть дифференцированы в зависимости от тяжести содеянного, способствовать эффективной борьбе с наркобизнесом, сокращению наркотизации общества, возвращению к нормальной жизни граждан, вовлеченных в потребление наркотиков, защите молодых поколений.

Библиография

1 Сергеев А.Н. Актуальные проблемы контроля за незаконным оборотом наркотиков // Межвузовский сб. науч. статей. — М.: МЮИ МВД России, 1996. С. 3—4.

2 См.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. — М., 1999. С. 12.

3 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. — М.: Юристъ, 2003. С. 134.

4 Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учеб. пособие / Под ред. А.Н. Сергеева. — М., 2000. С. 90.

5 См. Постановление Правительства РФ от 23.01.2002 № 44 «О федеральной целевой программе “Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002—2004 годы”».

6 См. Указ Президента РФ от 28.07.2004 № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков».