Государственно-правовое регулирование, принципы и основы организации федеральной контрактной системы в строительстве

УДК 342.95:347.454.3

Страницы в журнале: 37-42

О.В. Романченко,

кандидат технических наук, доцент кафедры управления проектами и программами Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова Россия, Москва ghjd1@mail.ru

Л.М. Зейналова,

кандидат исторических наук, доцент, зав. кафедрой теории и истории государства и права Московского университета им. С.Ю. Витте Россия, Москва ghjd1@mail.ru

С.А. Правкин

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Московского университета им. С.Ю. Витте Россия, Москваghjd1@mail.ru

Изложены особенности государственного регулирования и реформирования закупочной деятельности в сфере государственных и муниципальных заказов. Проведен анализ законодательства в области организации федеральной контрактной системы в Российской Федерации, представлены цели, основные принципы и подходы к ее формированию.

Ключевые слова: государство, право, регулирование, муниципальные заказы, контракт, строительство.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях: а) создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; б) поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; в) обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации; г) реализации федеральных целевых программ. Потребности субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей [1].

Договорные отношения по удовлетворению государственных (муниципальных) нужд осуществляются на основе государственного контракта, под которым понимается договор, заключенный между государственным заказчиком и победителем конкурса и предусматривающий обязательства сторон и их ответственность за выполнение государственного заказа. Под государственным заказом понимается задание государственного заказчика на поставку товара, выполнение подрядчиком строительных работ либо проектных и изыскательских работ, оказание услуг [9].

Отношения, складывающиеся в сфере удовлетворения государственных нужд, являются сложными по своей правовой природе. Поэтому при их регулировании возникает проблема согласования норм разных отраслей права и внутриотраслевого согласования. Статья 525 Гражданского кодекса РФ в этом аспекте устанавливает доминирование норм кодекса над иными правовыми актами. К рассматриваемым правоотношениям могут применяться нормы других актов только в том случае, когда эти отношения не урегулированы нормами ГК РФ. Существует довольно много законов и подзаконных актов, предметом которых является обеспечение государственных нужд.

Государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд является разновидностью договора поставки и в этом смысле может быть охарактеризован как возмездный, консенсуальный и взаимный договор. Но этот договор обладает существенными особенностями, позволяющими выделить его из общей массы договоров поставки.

Особенностью государственных контрактов является специальный субъектный состав. Для организации работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечению поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ утверждает государственных заказчиков. Государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение. Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях (поставщиках) посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов. Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, предусматриваемых Правительством РФ при утверждении государственных заказчиков. Государственные заказчики обеспечиваются финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и являются ответственными за реализацию федеральных целевых программ и обеспечение федеральных государственных нужд. Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета [6].

Партнером государственного заказчика является поставщик. Для участия в процедуре по размещению заказов на закупки продукции для государственных нужд юридические лица и индивидуальные предприниматели должны удовлетворять квалификационным требованиям. По решению Правительства РФ государственный заказчик может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать действие государственного контракта при условии возмещения им убытков поставщикам в соответствии с действующим законодательством [11].

Обязательность размещения на конкурсной основе оборонного заказа предусмотрена Федеральным законом от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», кроме работ по поддержанию мобилизационных мощностей.

Споры, возникающие между государственным заказчиком и поставщиком при заключении, изменении, расторжении и выполнении государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд, а также о возмещении понесенных убытков, рассматриваются в установленном законодательством порядке арбитражным судом. Споры же о понуждении обычных поставщиков заключить контракт с государственным заказчиком на поставку продукции для федеральных государственных нужд не подлежат рассмотрению в арбитражных судах [2]. Исключение составляют споры об обязании заключить государственный контракт поставщиков, обладающих монополией на производство отдельных видов продукции, а также поставщиков — федеральных казенных предприятий, для которых режим обязательного заключения государственного контракта на поставку продукции для федеральных государственных нужд введен Правительством РФ. При отказе указанных поставщиков от заключения государственного контракта иск государственного заказчика подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Определение формы участия государства в заключении и исполнении государственного контракта требует особого внимания при регламентации отношений по обеспечению государственных нужд, так как решение этой проблемы напрямую влияет на обеспечение прав всех участников государственных закупок.

Прежде всего, необходимо было исключить из числа субъектов, участвующих в заключении и исполнении государственного контракта, юридические лица, основанные на государственной собственности. Государственный контракт заключается от имени соответствующего публично-правового образования. Из этого можно сделать вывод о том, что государственный контракт заключается именно в интересах государства как самостоятельного участника гражданского оборота, а имеющая широкое распространение практика заключения государственных контрактов организациями, основанными на государственной собственности (в особенности учреждениями), не отвечает требованиям закона. Учреждение, являясь самостоятельным юридическим лицом, действует от своего собственного имени и в своем интересе. В этом случае скорее следует согласиться с теми учеными, которые рассматривают сам факт создания юридических лиц государством как один из способов удовлетворения государственных нужд. Подтверждение этому можно найти и в п. 1 ст. 120 ГК РФ, который прямо указывает на то, что собственник создает учреждение «для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера», тем самым опять-таки осуществляя деятельность по обеспечению общественных нужд.

Для того чтобы признать тот или иной договор государственным контрактом, необходимо, чтобы стороной-заказчиком было государство. На практике договоры от имени государства подписывают те или иные органы власти или должностные лица. Каким же образом должны быть разграничены полномочия между государством  и его органами при заключении государственного контракта, чтобы обеспечить эффективность использования такого правового института, как государственный контракт? Есть ли различия в правовом статусе государственного заказчика и правовом статусе стороны государственного контракта?

Проблемы правового статуса государственного заказчика как стороны государственного контракта уже неоднократно обсуждались в современной научной литературе применительно к отдельным видам договоров, обеспечивающих государственные нужды.

До принятия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон №  94-ФЗ) круг субъектов права, выступавших в роли государственного заказчика, был достаточно широк. Помимо органов государственной власти, в их число входили казенные предприятия, государственные учреждения, иные коммерческие и некоммерческие организации. Но законодатель предпринял попытку более четко определить круг субъектов, способных выступать в роли государственных заказчиков. Однако по-прежнему нерешенным оставался важный вопрос о том, кто же на самом деле является стороной государственного контракта: государство, государственные органы или государственный заказчик?

Не наблюдалось единства и в науке относительно признания самостоятельной правосубъектности государственных органов. Несмотря на то, что большинство современных исследователей склоняются к необходимости возврата к пониманию государства как юридического лица, соответственно, к отрицанию самостоятельной юридической личности органов публично-правовых образований [4], есть мнения в поддержку теории самостоятельной гражданской правосубъектности органов государства [5].

Кроме того, в настоящее время отпала необходимость гражданско-правового регулирования отношений между государственными органами, что нашло свое отражение в статьях 124 и 125 ГК РФ, которые предусматривают, что публично-правовые образования в целом являются субъектами гражданского права, а их органы действуют исключительно от их имени.

Отношения между государством и государственным заказчиком имеют частноправовую природу (поручение, комиссия) [7]. Действуя от своего имени, государственный заказчик обеспечивает государственные нужды за счет бюджетных средств. Отношения между государством и государственным заказчиком можно рассмотреть и как отношения представительства. В таком случае согласно п. 2 ст. 182 ГК РФ в качестве государственного заказчика всегда должно выступать соответствующее публичное образование.

Норма Закона № 94-ФЗ, содержавшаяся в ч. 3 ст. 45, устанавливала право заказчика, уполномоченного органа направлять (или не направлять) запрос котировок лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок. В случаях, когда заказчик, уполномоченный орган направляет запрос котировок указанным лицам, этот запрос должен направляться одновременно, т. е. в один и тот же день с размещением извещения о проведении запроса котировок на официальном сайте. Дата (исходящий номер) запроса котировок (или документальное подтверждение направления запроса котировок) также не может отличаться от даты размещения извещения на официальном сайте [10].

Для того чтобы заказчик, уполномоченный орган могли направить запрос указанным категориям лиц, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов, должен быть установлен порядок обеспечения заказчиков, уполномоченных органов соответствующей информацией. В литературе отмечалось, что отсутствие такого порядка не может являться основанием для того, чтобы не направлять запросы котировок учреждениям уголовно-исполнительной системы, а также организациям инвалидов [3].

В Законе № 94-ФЗ также не  была предусмотрена возможность проведения предварительного квалификационного отбора. Вместо этого законом регулировался порядок рассмотрения заявок и оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе.

Система, обеспечивающая электронную форму участия в аукционе, должна создавать условия, при которых участники аукциона, непосредственно присутствующие при проведении аукциона, а также участники аукциона, выбравшие электронную форму участия в аукционе, получают своевременную и полную информацию о ходе аукциона и предложениях о цене контракта, поданных участниками аукциона, непосредственно присутствующими на аукционе, и участниками аукциона, выбравшими электронную форму участия в аукционе в области строительства [3; 8].

Требования к системе, обеспечивающей электронную форму участия в аукционе, устанавливаются Правительством РФ. В случае если в извещении о проведении открытого аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд или муниципальных нужд предусмотрены преимущества для учреждений уголовно-исполнительной системы и (или) организаций инвалидов, заказчик, уполномоченный орган непосредственно перед началом проведения аукциона сообщают о наличии таких участников аукциона.

С 1 января 2014 г. произошел принципиальный пересмотр системы управления государственными и муниципальными заказами: вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ), который заменил Закон № 94-ФЗ. Закон № 44-ФЗ более объемен, гибок, в большей степени защищает права заказчиков при размещении заказов, детально прописывает не заявленные ранее в законодательстве процедуры планирования, мониторинга и аудита в сфере закупочной деятельности.

Рассмотрим подробнее особенности формирования федеральной контрактной системы (далее — ФКС) в соответствии с Законом № 44-ФЗ.

Под контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд согласно данному закону понимается совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, в соответствии с действующим законодательством [3].

При этом участниками ФКС являются федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (Министерство экономического развития РФ), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок [3].

Основными целями Закона № 44-ФЗ является повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Впервые на законодательном уровне прописаны процедуры планирования, в ходе которых будут формироваться, утверждаться и вестись планы закупок и планы-графики [3].

При формировании планов-графиков подлежит обоснованию не только способ определения поставщика, подрядчика, исполнителя, но и начальная (максимальная) цена контракта, которая может быть определена и обоснована заказчиком посредством применения одного или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный;

3) тарифный;

4) проектно-сметный;

5) затратный.

При осуществлении закупок заказчики должны использовать конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 24 Закона № 44-ФЗ).

По сравнению с ранее действовавшим законодательством, Законом № 44-ФЗ предусмотрены следующие конкурентные процедуры:

1. Конкурс с ограниченным участием — конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор.

2. Двухэтапный конкурс — конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования либо единые требования и дополнительные требования и победителем такого конкурса признается участник двухэтапного конкурса, принявший участие в проведении обоих этапов такого конкурса (в том числе прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в случае установления дополнительных требований к участникам такого конкурса) и предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа такого конкурса.

3. Запрос предложений — способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений, а победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре, работе или услуге.

При организации конкурентных процедур в рамках ФКС заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений. Число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее чем пять человек, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее чем три человека. Комиссия правомочна осуществлять свои функции, если на заседании комиссии присутствует не менее чем пятьдесят процентов общего числа ее членов. В состав комиссии включаются преимущественно лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лица, обладающие специальными знаниями, относящимися к объекту закупки (ст. 39 Закона № 44-ФЗ).

Помимо вышеперечисленного, Закон № 44-ФЗ определяет порядок исполнения, изменения, расторжения контрактов, мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок, а также обжалования действий заказчиков и других субъектов закупочной деятельности.

Мониторинг закупок в строительстве представляет собой систему наблюдений в сфере закупок, осуществляемых на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об осуществлении закупок, в том числе реализации планов закупок и планов-графиков. Осуществляется мониторинг в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 97 Закона № 44-ФЗ).

Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы имеются в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований (ст. 98 Закона № 44-ФЗ).

Таким образом, несмотря на существенные отличия, некоторые требования к организации закупочной деятельности в области строительства по Закону № 44-ФЗ заимствованы или перекликаются с основными положениями Закона № 94-ФЗ. В качестве примеров можно привести порядок проведения закупочных процедур открытого конкурса и электронного аукциона, порядок разрешения споров и формирования реестра недобросовестных поставщиков, особенности подготовки и подписания контрактов и многие другие.

Реализация Закона № 44-ФЗ должна способствовать обеспечению единства экономического пространства; созданию условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности; эффективному использованию денежных средств; расширению возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулированию такого участия; развитию добросовестной конкуренции; обеспечению гласности и прозрачности закупки, а также предотвращению коррупции и других злоупотреблений.

Список литературы

1. Блинов В.Г. Поставка товаров для государственных нужд: государственный контракт и договор (понятие и соотношение) // Вестник Юридического института Чувашского государственного университета им. И.Н.Ульянова. 2007. № 1 (19). С. 5—9.

2. Волынкина М.В. Правовая природа государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд // Юридические и психологические науки: сб. науч. тр. Вып. 3. М., 2005. С. 9—18.

3. Зданович Ю.А. Размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд // Закон и право. 2008. № 11. С. 70—71.

4. Зейналова Л.М. Ведущие направления научных исследований политико-правовой проблематики в контексте российской модернизации 1990-х годов // Науковедение. 2013. № 2.

5. Зейналова Л.М. Проблемы политико-правовой модернизации России в начале XXI века: государственно-правовой аспект // Актуальные проблемы юриспруденции в современной России: сб. ст. / под ред. Н.В. Иванцовой, Н.М. Швецова. Йошкар-Ола, 2015.

6. Колесников И.В. Проблемы нормативного определения понятия «государственный контракт» // Проблемы теории и юридической практики в России: сб. науч. тр. Самара: Изд-во Самар. гос. экон. ун-та, 2006. С. 74—77.

7. Правкин С.А. Проблемы определения сущности и формы российского государства // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Сер. 2: Юридические науки. 2013. № 2 (3). С. 14—23.

8. Романченко О.В. Геодезическое предприятие в строительном комплексе: значение, функции и особенности управления // Научно-технический вестник Поволжья. 2012. № 6. С. 356—358.

9. Романченко О.В., Карпович М.А. Место и роль организации геодезических работ в процессе управления строительным проектированием гражданских и промышленных объектов // Строительные материалы, оборудование, технологии XXI века. 2013. № 2 (169). С. 41—43.

10. Спицын В. Порядок и условия размещения государственных и муниципальных заказов // Преступление и наказание. 2009. № 9. С. 24—27.

11. Спичак В.Н. Государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров // Проблемы российского права. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007. С. 94—100.