Государственное управление финансами в Чешской Республике и Российской Федерации в контексте глобализации

УДК 347.73:342.9(437.1/.2)(470) 

Страницы в журнале: 106-109

Р. Бохач,

кандидат юридических наук, доктор права департамента финансового права и финансовых наук Карлова университета в Праге Чехия, Прага bohac@prf.cuni.cz

И.Ю. Синдеева,

кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения экономики и финансов Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Россия, Москва iy.sindeeva@migsu.ru

Государственное управление финансами в Чешской Республике и в Российской Федерации рассматривается в контексте глобализации как сложная категория, представляющая собой важнейшую часть государственного управления, регулируемого одновременно и  финансовым, и административным правом.  Авторы дают определение государственного управления финансами, характеризуют его типы и функции.

Ключевые слова: государственное управление финансами, финансовое право, административное право.

Финансовая деятельность, финансовые отношения, финансы и государственное управление финансами являются основополагающими финансовыми категориями. Государственное управление финансами — одна из четырех важнейших финансовых категорий, финансово-правовой инструмент, занимающий положение на границе финансового и административного права. Как часть государственного управления государственное управление финансами регулируется финансовым правом.

Государственное управление финансами как часть государственного управления. Государственное управление — это ключевой термин административного права. Таким образом, чтобы дать определение государственному управлению финансами, необходимо сначала дать определение государственному управлению. Гендрих Душан дает позитивное определение этому понятию, рассматривая его как деятельность управленческого аппарата, руководствующегося законом и решениями вышестоящих органов власти [3, s. 3]. Согласно так называемому негативному определению государственное управление — это совокупность деятельности, которую нельзя квалифицировать как законотворчество или отправление правосудия.

Государственное управление рассматривается как совокупность всех административных действий, относящихся к управлению как на центральном, так и на региональном уровне, и действий по предоставлению государственных услуг. Формально же государственное управление определяется как деятельность организационных подразделений и лиц, являющихся прямыми или непрямыми субъектами государственного управления [3].

Под государственным управлением можно понимать действия государственных, региональных и других публично-правовых объединений, предпринимаемые в интересах общества. Интерес является общественным, если выгоду извлекает не один человек или группа людей, а общество в целом. Общественные отношения в процессе осуществления публично-правовыми образованиями через систему специальных органов и организаций функций по управлению и распоряжению государственным и муниципальным имуществом по своей природе являются, прежде всего, управленческими, т. е. властными. Обязательный участник данных отношений — орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, лицо, правомочное управлять публичной собственностью. Регулируются такие отношения административно-правовыми и гражданско-правовыми нормами. А.В. Винницкий определяет данный нормативный комплекс как административно-имущественное право [2].

В Российской Федерации под публично-правовыми образованиями понимаются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.  Публичная собственность подразделяется на государственную и муниципальную. Государственная собственность — это имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъектов Российской Федерации). Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Публичное имущество классифицируется по различным основаниям. А.В. Винницкий предлагает разделение государственного и муниципального имущества, используя критерии, принятые в зарубежных правовых системах Франции и Германии [2]. 

Публичная собственность разделяется на:

1) публичное имущество общего пользования, например автомобильные дороги, лесные участки, водные объекты общего пользования;

2) публичное имущество, обеспечивающее индивидуальные экономические потребности, объекты ограниченного пользования, например водные объекты специального режима природопользования;

3) публичное имущество для публичных услуг, например учреждения здравоохранения и образования;

4) публичное имущество, обеспечивающее общезначимую экономическую деятельность (энергетические и финансовые инфраструктуры, нефтегазовый комплекс и пр.);

5) публичное имущество, обеспечивающее иную публичную деятельность (военные объекты, государственные материальные резервы, имущество «аппаратного назначения» и пр.).

Одна часть государственного и муниципального имущества закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, другая составляет казну публично-правового образования.

Таким образом, на деятельность специальных органов по управлению государственными и муниципальными финансами распространяются все перечисленные положения административно-финансового права, регулирующего отношения по управлению и распоряжению публичной собственностью. При этом деятельность по управлению различными видами публичной собственности бывает трудно разграничить. Таковы отношения по передаче в аренду объектов публичной собственности: по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование; взимание арендной платы, ее размер — вопрос совместного регулирования органами по управлению имуществом и финансовыми управлениями публичных администраций.

Разумеется, государственное управление финансами имеет свои особенности, как и управление различными объектами публичной собственности, включая земельные участки, особо охраняемые территории, нежилые помещения и др. При управлении различными объектами публичной собственности применяются специальные нормативные акты.

Таким образом, государственное управление включает в себя действия государственных и региональных властей, а также других публично-правовых образований, которые имеют отношение к руководству на государственном или местном уровне, предоставлению государственных услуг и осуществляются в интересах общественности.

Определение государственного управления финансами. Необходимо определить, какая часть государственного управления является государственным управлением финансами. Государственное управление представляет собой осуществление определенных действий, при выполнении которых создаются, изменяются или прекращаются определенные отношения. Определить, относится ли какая-то часть государственного управления к государственному финансовому управлению, можно исходя из того, является ли какое-то конкретное действие государственным управлением финансами, а отношения, которые при этом создаются, меняются или прекращаются, — государственными финансовыми отношениями.

Сказанное выше можно проиллюстрировать конкретными примерами. Процедуры администрирования налогов в рамках деятельности налоговых органов относятся к государственному управлению финансами, так как одна из целей таких процедур — создание денежного фонда (определенного государственного бюджета). Отношения между налоговыми органами и объектами налогообложения — это налоговые отношения, т. е. денежные отношения, связанные с созданием денежного фонда государственного сектора. Процедуры администрирования налогов в деятельности налоговых органов являются государственным управлением финансами, а создаваемые, изменяемые или прекращаемые в ходе этих процедур отношения — это финансовые отношения. В то же время процедуры в деятельности, например, конструкторского бюро не являются действиями по государственному управлению финансами, так как они не касаются создания, распределения и использования денежного фонда государственного сектора.

Действия, связанные с государственными финансами, осуществляются в первую очередь государственными органами. Адресатами этих действий могут быть частные лица (субъекты) или другие государственные органы.

Государственное управление финансами может быть связано с государственными финансами напрямую и косвенно. Если главная цель действий или отношений — сами государственные финансы, то это прямая связь. Таковой является управление налогами: его цель и задача — обеспечить доходную часть государственных бюджетов. Действие связано с государственными финансами косвенно, когда его главная цель или задача не относится к государственным финансам (например, обеспечение какого-то общественного блага). Так, главная цель строительства автомагистрали — обеспечить транспортную доступность объектов [4].

Типы государственного управления финансами. В зависимости от определенного критерия государственное  управление финансами можно разделить на несколько разных типов. С точки зрения финансового права и финансовой науки необходимо выделить классификацию государственного управления финансами по типу организационной структуры, т. е. территориальному, функциональному, предметно-содержательному критерию, а также по типу субъекта, которому поручена реализация полномочий по государственному управлению финансами, т. е. по исполнителю  [4].

Территориальный критерий государственного  управления финансами делится на управление на уровне государства и на уровне региона. Общегосударственное управление финансами осуществляется на всей территории страны. Примерами управления государственными финансами на уровне страны могут быть полномочия Министерства финансов Чешской Республики, Главного финансового управления Чешской Республики. В Российской Федерации это, в частности, Министерство финансов РФ (осуществляет финансовую политику).  Государственное управление финансами на региональном уровне осуществляется только на ограниченной части государства (в областях, городах).

Согласно функциональному критерию можно дифференцировать типы государственного управления финансами по характеру действий, осуществляемых в соответствии с положением в иерархии исполнителей. Основываясь на данном критерии, следует выделить контролирующее управление государственными финансами, чьей главной характеристикой является контроль других исполнителей, и контролируемое государственное управление финансами, контроль за которым осуществляется другими исполнителями.

С точки зрения содержания государственное управление  обычно делится на общее (политическое) и профессиональное (специализированное). Государственное управление финансами относится к экспертному управлению и осуществляется конкретными исполнителями. Например, в Чешской Республике это Министерство финансов, органы финансового управления Чешской Республики, органы Таможенного управления Чешской Республики, Чешский национальный банк, Контрольно-ревизионное бюро. В Российской Федерации это Минфин России, Банк России, Счетная палата РФ и др.

По типу исполнителя государственное управление финансами можно разделить на общегосударственное, местное и узкоспециальное. В первом случае компетенция принадлежит государству, осуществляющему управление финансами главным образом через свой аппарат. Однако государство может передать эту компетенцию и другому органу. Местное управление  финансами — это та часть государственного управления финансами, в которой местные власти (город, регион или другие локальные единицы, например добровольное объединение городов Чешской Республики) обладают полномочием его осуществлять и реализуют это полномочие. Наконец, при  узкоспециальном государственном управлении финансами исполнителями являются субъекты частного права, которые на добровольной основе осуществляют действия, относящиеся к государственному управлению финансами (например, управление сбором средств на благотворительные цели или финансирование ликвидации последствий наводнения).

Государственное управление финансами можно разделить также на властное и невластное. Государственное управление финансами в основном реализуется в форме властного государственного права. Обычно это субсидирование, налоговое управление и др. Когда управление государственными финансами осуществляется в форме частного права, оно считается невластным.  Выпуск государственных облигаций или действия центрального банка на свободном рынке — примеры фискального государственного управления финансами.

Управление государственными финансами, как и управление другими объектами публичной собственности, регулируется административными актами. В соответствии с этими актами в предусмотренных случаях заключаются договоры, которые по своему правовому смыслу являются договорами административными. Д.Н. Бахрах определяет административный договор как основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (или более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административного права, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) права и обязанности его участников [1]. 

Краткие выводы. Анализ концепции государственного управления финансами в Чешской Республике и в Российской Федерации показывает, что государственное управление финансами является частью государственного управления.

Государственное управление финансами заключается в осуществлении государственной финансовой деятельности, в том числе в создании, изменении или отмене государственных финансовых отношений. Наряду с финансовой деятельностью, финансовыми отношениями и финансами государственное управление финансами — это фундаментальная финансовая категория.

Государственное управление финансами  подразделяется по территориальному  принципу (управление на уровне государства и на уровне региона), а также на контролирующее и контролируемое. Государственное управление финансами — это профессиональное (специализированное) государственное управление. С точки зрения исполнителя оно может быть общегосударственным, местным и узкоспециальным. И, наконец, в государственном управлении финансами можно выделить властное и невластное управление.

В процессе управления государственными финансами применяются правовые нормы, регулирующие деятельность по управлению и другими объектами публичной собственности. Это же относится к формам, методам, способам управления. При управлении государственными финансами полномочные органы принимают административные акты, заключают административные договоры, которые, как и акты, могут быть нормативными и индивидуальными, используют запреты и разрешения, осуществляют учет, планирование, прогнозирование, координацию и контроль. Таким образом, применяется тот же механизм государственного управления, что и при управлении всеми видами государственного или муниципального имущества.

Орган управления публичными финансами осуществляет функции, аналогичные функциям других органов по управлению публичным имуществом, руководствуется в своей деятельности теми же принципами, что и любой государственный орган, в частности принципами законности, приоритета личности, ее прав и свобод, принципом ответственности.

Список литературы

1. Бахрах Д.Н. Административные договоры // Административное право России. М., 2002.

2. Винницкий А.В. Публичная собственность: моногр. М.: Статут, 2013.

3. Hendrych Dusan. Spravni parvo. Obecna cast. 8 vydani. Praha: C. H. Beck, 2012.  S. 3.

4. Mrkývka Petr, Ařízková Ivana, Radvan Michal, Šramková Dana, Foltas Tomáš and Petra Nováková.  Financni pravo a financni sprava: 1. dil. Brno: Masarykova Univerzita, 2004. S. 113.