Государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства как способ защиты трудовых прав и свобод

УДК 349.2

Е.В. СКИЛЛЕР-КОТУНОВА,
соискатель,  преподаватель кафедры трудового права ОмГУ им. Ф.М. Достоевского, начальник отдела Министерства государственно-правового развития Омской области

Проведенная судебная реформа в части отнесения к компетенции мировых судей дел, возникающих из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и о разрешении коллективных трудовых споров, не достигла высоких результатов. Как показывает практика, существующая в России система рассмотрения и разрешения трудовых споров, в том числе судебная, пока малоэффективна. 
«Судебная статистика свидетельствует о том, что в настоящее время в Российской Федерации растет количество трудовых споров. В 2004 году районные суды приняли к производству 2 млн 30 тыс. дел. Дела, возникающие из трудовых правоотношений, составили 6,1%, в том числе о восстановлении на работе — 1,7%. Помимо того, в 2004 году мировыми судьями было рассмотрено 3 млн 809 тыс. дел, из которых трудовые споры (кроме дел о восстановлении на работе) составили 516 тыс., или 13,7%. К примеру, в Омской области за 2005 год мировыми судьями было рассмотрено 5298 дел об оплате труда, 121 — о возмещении ущерба, причиненного при исполнении трудовых обязанностей, 692 — иных, возникающих из трудовых правоотношений. В 2007 году за 6 месяцев к мировым судьям поступило 3665 дел об оплате труда, 33 — о возмещении ущерба, причиненного при исполнении трудовых обязанностей, 228 — других, возникающих из трудовых правоотношений»[1].
Подобному развитию ситуации в немалой степени способствует и то, что ускоренный процесс правотворчества очень часто проходит в нестабильной обстановке непрекращающихся экономических кризисов, в период предвыборных гонок и социальной напряженности. Так, в Федеральном законе от 30.06.2006 № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» уточнены многие понятия; определены основания увольнения; изменены процедура применения дисциплинарного взыскания (ст. 193), порядок создания комиссии по трудовым спорам (ст. 384) и процесс рассмотрения трудовых споров в комиссии по трудовым спорам (статьи 387—389). Многие статьи изложены в новой редакции, в том числе и ст. 394 ТК РФ, регулирующая вопросы вынесения решений по трудовым спорам об увольнении и о переводе на другую работу. Вместе с тем до сих пор нельзя считать, что с помощью ТК РФ можно ответить на все возникающие на практике вопросы при разрешении трудовых споров.
Обратим внимание на один из закрепленных в ТК РФ способов защиты трудовых прав и свобод, а именно на государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляемый государственной инспекцией труда. 
Не дублируя основные задачи, полномочия и права федеральной инспекции труда, которые содержатся в статьях 355—357 ТК РФ, представляется интересным рассмотреть изнутри работу, осуществляемую государственными инспекторами труда. 
Работодателями допускаются нарушения норм практически всех основных разделов трудового законодательства: от нарушений при заключении и расторжении трудовых договоров и задержки выплаты заработной платы либо выплаты ее не в полном размере до наложения на работников незаконных дисциплинарных взысканий, непредоставления установленных гарантий и компенсаций, несоблюдения безопасных условий труда работников и т. д.
Среди нарушений трудового законодательства, выявляемых государственными инспекторами труда, наиболее высоким остается процент правонарушений в области оплаты и нормирования труда (7,4% от общего числа нарушений), закрепления трудовых отношений (трудового договора) (6,5%), обучения и инструктирования работников по охране труда (12,9%), аттестации рабочих мест по условиям труда (5,5%), обеспечения средствами индивидуальной защиты (4,9%)[2]. Состояние законности в сфере соблюдения законодательства, регулирующего выплату заработной платы, признано в Омской области требующим постоянного прокурорского надзора[3]. 
Несмотря на имеющиеся в организациях нарушения трудового законодательства, в последнее время происходит некоторое снижение количества обращений граждан в Гострудинспекцию. За 9 месяцев 2006 года на личный прием обратилось 3024 человека, а за аналогичный период 2007 года — 2869. В целях собственной экономической выгоды граждане сами порой сознательно идут на нарушения трудового законодательства (например, подписывают соглашения о 12- и более часовом рабочем дне).При этом возросло количество письменных обращений в Гострудинспекцию работодателей за разъяснениями и консультациями по вопросам применения норм трудового законодательства: за 9 месяцев 2006 года — 106, а за аналогичный период 2007 года — 178. Анализируя причины обращения работодателей, можно сделать вывод о том, что вносимые в ТК РФ и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, изменения изложены в труднодоступной для большинства не имеющих юридического образования граждан форме. О непонимании норм законодательства свидетельствуют также вопросы, часто задаваемые на проводимых с руководителями фирм и  отделов кадров различных организаций семинарских занятиях. Разнообразное понимание и применение норм трудового законодательства не только ведет к возрастанию числа обращений работодателей в соответствующие органы, но и способствует увеличению числа нарушений с их стороны. Из года в год (анализ был проведен за 2005—2007 гг.) основными из них являются:
— незаключение с работниками трудовых договоров в письменной форме;
— отсутствие в содержании договоров отдельных обязательных условий, требуемых законодательством;
— не всегда в трудовых договорах определяется размер и условия оплаты труда. 
Например, в ООО «Шипуновское» в нарушение статей 57 и 67 ТК РФ не были оформлены в письменной форме трудовые договоры с работниками. Работодателю выдано предписание и наложен штраф в размере 1000 руб. В Омском филиале водных путей и судоходства ФГУ «ОбьИртышводпруд» выявлены нарушения 
ст. 72.2 ТК РФ: перевод работников на другую работу осуществлялся без их письменного согласия. 
Часто в трудовых договорах отсутствуют такие условия, как режим труда и отдыха, не указывается размер заработной платы, нет сведений об обязательном социальном страховании. Как правило, работодателям выдаются обязательные для исполнения предписания. Нередко работодатели привлекаются к административной ответственности в виде штрафа в размере 500 руб. и выше. Насколько эффективны эти методы воздействия, можно судить опять же обращаясь к статистике. Так, в 2006 году по вопросам трудового договора было выявлено 1581 нарушение, а в 2007 году — 1099 нарушений, т. е. снижение количества нарушений все же наметилось.
По вопросам соблюдения правовых норм, регулирующих режим рабочего времени и времени отдыха, за три квартала 2007 года было выявлено 307 нарушений. В частности, в ходе проверки установлено, что нередко продолжительность рабочего времени превышает установленную законодательством норму (свыше 40 часов в неделю). В нарушение ст. 110 ТК РФ продолжительность еженедельного непрерывного отдыха составляет менее 42 часов. 
В ООО «Омсктеплокомплект» график отпусков на 2007 год был утвержден с нарушением ст. 123 ТК РФ. В ООО «Сибирская оконная компания» выявлено, что в нарушение ст. 123 ТК РФ на 2007 год не определена очередность предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков. В МУЗ «Детская городская поликлиника № 6» в правилах внутреннего трудового распорядка не установлен режим труда и отдыха для работников учреждения в нарушение статей 57 и 189 ТК РФ. 
По вопросам соблюдения правовых норм, регулирующих труд женщин, выявлено 91 нарушение: части второй ст. 22, ст. 224, части первой ст. 256 ТК РФ, ч. 1 ст. 17.2 Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (не было выплачено ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет) и постановления Правительства РФ от 06.02.1993 № 105 «О новых нормах предельно допустимых нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную». Кроме того, прачечные, где работают женщины, не были обеспечены специальными тележками для перевозки белья в нарушение Межотраслевых правил по охране труда при химической чистке, стирке (ПОТ РМ-013-2000). В нарушение ст. 213 ТК РФ и санитарных правил не было организовано проведение предварительных и периодических медицинских осмотров работников (женщин), занятых работой с ПЭВМ.
По вопросам дисциплины труда в 2007 году было выявлено 234 случая несоблюдения действующего законодательства. В нарушение ст. 193 ТК РФ к работнику Б. было применено дисциплинарное взыскание в период нахождения ее в отпуске. Примером несоблюдения части третьей ст. 189 ТК РФ является отсутствие правил внутреннего трудового распорядка. 
Значительное количество нарушений выявляется в ходе проверок по вопросам охраны труда: не проводятся вводный инструктаж и инструктаж на рабочем месте, чем нарушаются требования ст. 212 ТК РФ, ведутся журналы регистрации проведения инструктажей неустановленной формы, не организовано присвоение 1-й группы по электробезопасности работникам неэлектротехнического персонала (п. 1.4.4 Правил технической эксплуатации электроустановок потребителей 2003 года), рабочие обеспечиваются спецодеждой не по нормам, моющие средства выдаются нерегулярно. 
При использовании иностранной рабочей силы вводный инструктаж по охране труда с рабочими часто проводится на русском языке. Например, подписи (иероглифы) в журнале имеются, но работники не владеют русским языком, не умеют читать и писать. Подобные инструктажи не могут быть признаны законными. А жалоб от данных работников, как правило, не поступает. Представляется необходимым консультирование на местах иностранных работников во время проверки. Для этого, полагаем, следует государственным инспекторам труда разрешить пользоваться услугами переводчика. Например, приглашать переводчика в качестве независимого специалиста на платной основе на время проверок соответствующих организаций. Кроме того, в ТК РФ следует предусмотреть соответствующий порядок рассмотрения подобных обращений. 
Между тем к недостатку в работе инспекции можно отнести отсутствие данных по проверкам в органах исполнительной власти, а также органах местного самоуправления. Ведь взаимодействие с указанными органами не лишает права инспекций на их проверку. 
Учитывая более оперативное разрешение многих спорных ситуаций по сравнению с судебным разбирательством, среди предусмотренных ст. 352 ТК РФ способов защиты трудовых прав и свобод государственный надзор и контроль, судя по числу обращений граждан (за первые три квартала 2007 года на личном приеме принято 2869 граждан)[4], занимает одно из ведущих положений. Государственными инспекциями труда проводится огромная работа, эффективность которой также связана с состоянием трудового, административного и иного законодательства. 
Так, отсутствие возможности участвовать в судебных заседаниях на определенной стадии рассмотрения дела в судебных инстанциях, права обжалования судебного решения, в том числе по переданным (например, в прокуратуру) материалам, снижает уровень эффективности такого способа защиты трудовых прав и свобод, как государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства. Инспектор не имеет права в течение 1 года провести несколько проверок в одной организации в случае выявления ранее в ней нарушений трудового законодательства. Это лишает его возможности начать процедуру подготовки материалов для применения к должностному лицу наказания в виде дисквалификации.
Кроме того, немаловажно и организационно-техническое обеспечение инспекций. На-
пример, штатная численность территориального органа в Омской области (48 человек), полагаем, слишком мала для того, чтобы охватить всех работодателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Так, государственных инспекторов по правовым вопросам, включая руководство, всего 15 человек, а государственных инспекторов по охране труда, включая руководство, — 26 человек. Учитывая объем возложенных на инспекцию задач и полномочий, представляется необходимым рассмотреть вопрос об увеличении числа сотрудников инспекции, непосредственно связанных с осуществлением инспектирования работодателей и консультированием как работодателей, так и работников. 
К вопросу об эффективности рассматриваемого способа защиты хотелось бы добавить, что по всем выявленным фактам нарушений свое-
временно были приняты необходимые меры. Это привело к их устранению и привлечению к ответственности виновных лиц. Так, за три квартала 2007 года выдано 2493 предписания об устранении нарушений; количество нарушений, устраненных в установленные сроки, со-
ставило 13 245. Из общего количества рассмотренных жалоб и других обращений граждан признаны обоснованными 51%. По требованию госинспекторов труда отменено 16 незаконных приказов об увольнении работников и 17 незаконных дисциплинарных взысканий работников, оформлено 113 трудовых договоров; в связи с непрохождением в установленном порядке обучения, инструктажа, стажировки на рабочих местах и проверки знаний требований охраны труда от работы отстранен 781 человек. На должностных, юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, наложено 899 административных штрафов. По результатам проверок в органы прокуратуры направлено 187 материалов для привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в нарушениях трудового законодательства. В суды направлено 20 протоколов для привлечения к административной ответственности лиц, виновных в допущенных административных правонарушениях (п. 16 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). 
Несмотря на достаточно эффективную (пусть и не по всем направлениям) работу государственных органов надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства, представляется необходимым создание оперативных подразделений, групп быстрого реагирования (либо в соответствующих органах, либо самостоятельных) для профилактики и 
отслеживания нарушений в сфере трудового законодательства. Деятельность данных подразделений должна быть подчинена главнейшей задаче: применить меры наказания в том временном промежутке, когда есть возможность не только исправить ситуацию, но и осуществить соответствующие денежные выплаты (как правило, граждане жалуются в инспекцию слишком поздно, когда ни денег, ни работодателя уже нет, а все нарушения работодателями трудового законодательства рассматриваются как незначительные). 
Наряду с вышеизложенным хотелось бы за-
тронуть вопрос о малой степени ориентированности ТК РФ на работодателей и их проблемы. Нарушения говорят сами за себя. Трудовое законодательство переполнено процедурными нормами, неукоснительное соблюдение которых требует колоссальных временных затрат, не всегда реально выполнимых в настоящее время, учитывая то, что не все организации и тем более индивидуальные предприниматели технически оснащены и юридически грамотны. Большинство индивидуальных предпринимателей без образования юридического лица не имеют кадровых служб. Часто на практике всеми кадровыми и финансовыми делами занимается один бухгалтер. А все потому, что иметь штат, полностью укомплектованный специалистами различного профиля, далеко не все могут себе позволить, учитывая необходимость представления отчетности в соответствующие фонды (социальный, пенсионный), а также само оформление трудовых отношений (включая заключение, изменение трудового договора, переводы, приказы, их письменное ведение и хранение документов), а также связанное с ними налоговое бремя. 
Таким образом, на данном этапе развития трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений в целях совершенствования и повышения эффективности способов защиты трудовых прав необходимо проведение комп-
лексного упрощения указанных и иных процедур, а быть может и исключение ряда процедурных норм из ТК РФ наряду с повышением административных штрафов и иной ответственности как работодателя, так и работника.

Библиография
1 По материалам отчетов для аппарата мировых судей.
2 См.: Отчет о работе государственной инспекции труда в Омской области за 2006 год, за III квартал 2007 года.
3 См.: Информационный бюллетень № 4 (40) за IV квартал 2004 года.
4 См.: Отчет о работе государственной инспекции труда в Омской области за III квартал 2007 года.