Государственный учет объектов — базовая функция государственного управления объектами недвижимости

УДК 346.22
 
О.И. КОРОТКОВА,
кандидат юридических наук,  начальник отдела Департамента имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета
 
Статья посвящена проблемам организации государственного управления объектами недвижимого имущества, связанным  с порядком представления руководителями госпредприятий информации для включения в Государственный реестр и ответственностью за нарушение этого порядка, с особенностями учета объектов госсобственности и доходов от оказания услуг, получаемых от использования этих объектов.
Ключевые слова: государственная собственность, управление объектами недвижимости, регистрация объектов недвижимости, инвентаризация.
 
The state registration of establishments — the basic function of the government administration of the objects of estate property
 
The information about the state of the administrating establishment, its changes due to the influence of the administrative commands on it serves as the base of working out and realization of administrative solutions. The basic function of the Government administration of the objects of immovable property is its registration, including the state technical registration (inventory making) of buildings, constructions, erections. One of the most important questions concerning the order of presenting the information by the leaders of the state enterprises and institutions in a roll and the order of providing citizens, organs and organizations with such information, and responsibility for violating the order hasn’t been solved yet in this sphere. Such questions of no small importance as registration of incomes from rendering a requiring payment service, other incomes received from the use of the regional government property assigned to institutions on the right of efficient administration have not been reflected in the legislature regulation. That’s why the legislature touching upon the legal relations under consideration needs a detailed and careful study on the legislature level.
Keywords: public domain, management, registration of objects of the real estate, taking of inventory, the objects of the real estate.
 
 
Основой разработки и реализации управленческих решений служит информация о состоянии управляемого объекта, его изменении вследствие воздействия на него управляющих команд. Базовой функцией государственного управления объектами недвижимости является его учет, в том числе государственный технический учет (инвентаризация) зданий, строений, сооружений. В данной сфере так и не решен такой важный вопрос, как порядок представления в реестр информации руководителями государственных предприятий и учреждений и порядок предоставления такой информации гражданам, органам и организациям, а также ответственность за нарушение этого порядка. Так и не нашли законодательного регулирования такие немаловажные вопросы, как учет доходов от оказания платных услуг, других доходов, получаемых от использования областной государственной собственности, закрепленной за учреждениями на праве оперативного управления. Поэтому законодательство, затрагивающее рассматриваемые правоотношения, нуждается в детальной, тщательной проработке.
Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий: определение государственной политики в области государственной собственности; образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией); учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, провести учет и регистрацию); учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними); распределение объектов государственной собственности между субъектами; осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско-правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.)[1].
Основой разработки и реализации управленческих решений служит информация о состоянии управляемого объекта, его изменение вследствие воздействия на него управляющих команд. Развитие рыночных отношений тесно связано с обеспечением эффективного управления собственностью. Важнейшим в системе управления является учет объектов. Таким образом, базовой функцией государственного управления объектами недвижимости является его учет, в том числе государственный технический учет (инвентаризация) зданий, строений, сооружений.
Политика, проводимая органами законодательной и исполнительной власти, должна быть направлена на следующие цели:
— увеличение доходов бюджета;
— оптимизация структуры собственности;
— вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
— использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
— повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово-экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращения выполнения несвойственных им функций.
При реализации указанных целей органам государственной власти необходимо решать следующие задачи:
— проведение полной инвентаризации объектов государственной собственности, разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;
— классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;
— оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;
— определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);
— повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;
— обеспечение прав как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;
— обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
— обеспечение поступления дополнительных доходов в бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.
Так, для реализации указанных задач и воплощения названных целей жизненно важно настроить систему учета объектов государственной собственности, в том числе и государственного технического учета. Технический учет и инвентаризация — это сложный процесс, состоящий из следующих элементов:
— формирования объекта;
— описания объекта;
— индивидуализации объекта;
— мониторинга.
Формирование объекта учета проводится организациями технической инвентаризации совместно с собственником объекта недвижимого имущества. На данном этапе определяется, какие элементы будут включены в объект, целевое назначение объекта. Это особенно важно для объектов промышленных комплексов.
Описание объекта включает в себя определение вида объекта и его различных технических характеристик.
Индивидуализация объекта заключается в том, что сформированный объект недвижимости с определенными техническими характеристиками и целевым назначением как бы привязывается к конкретному местоположению.
Мониторинг — отслеживание изменения во времени состава, количественных и качественных характеристик, целевого назначения и принадлежности объекта.
Так, в системе государственного технического учета отслеживается состояние объекта недвижимости с момента его создания до ликвидации. Данные функции взаимосвязаны, являют собой неразрывные стадии одного и того же процесса, и их раздельное осуществление не представляется возможным в связи с тем, что не позволит проводить государственный учет недвижимости.
Итак, под реестром понимается информационная система, включающая совокупность построенных на единых методологических и программно-технических принципах государственных баз данных, которые содержат перечень объектов учета и данных о них, подлежащих учету в Государственном реестре баз и банков данных[2].
Объектами учета реестра являются:
а) государственное имущество:
— закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием;
— закрепленное на праве оперативного управления за казенным предприятием или государственным учреждением;
— находящееся в государственной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;
— находящиеся в государственной собственности объекты казны;
б) находящиеся в государственной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них государственное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;
в) иное находящееся в государственной собственности недвижимое и движимое имущество, в том числе переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям;
г) целевые средства государственного бюджета, выделенные на строительство, приобретение движимого и недвижимого имущества, в счет оплаты акций, долей и паев уставного капитала хозяйственных обществ и товариществ.
Учету в реестре подлежат все объекты недвижимого имущества, а также следующие объекты движимого имущества:
— находящиеся в государственной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ;
— государственное движимое имущество, имеющееся у хозяйственных обществ и товариществ, не вошедшее в уставный капитал;
— нематериальные активы государственного унитарного предприятия, казенного пред-
приятия и государственного учреждения;
— государственное движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает тысячекратный размер установленной законодательством Российской Федерации минимальной заработной платы;
— автотранспорт;
— средства оргтехники и вычислительной техники;
— целевые средства, поступившие на баланс юридического лица для строительства, приобретения им имущества;
— объекты казны, не закрепленные за юридическими лицами.
Данными об объектах учета являются сведения, характеризующие эти объекты: место нахождения, стоимость, обременение и т. п. При этом в описании объекта учета указываются его индивидуальные особенности, что позволяет отличать его от других объектов[3].
В настоящее время практиками данной сферы обсуждается вопрос о возможности сокращения объема характеристик, собираемых для описания и индивидуализации объектов недвижимости. Однако все характеристики объекта, которые отражаются в техническом паспорте, востребованы. Сужение объема сведений об объекте может привести к невозможности удовлетворения существующих потребностей пользователей информации системы государственного технического учета.
Состав и количество накапливаемой информации является необходимым и достаточным. Кроме того, среди специалистов данной сферы бытует мнение об исключении технического учета из числа государственных функций и передаче этой функции частным структурам. Это мнение основано на том, что инвентаризация будет проводиться организациями по различным методикам, в результате чего будут получены рознящиеся данные и, таким образом, информация будет наиболее полной и достоверной.
Однако реализация данного проекта может привести к утрате соответствующих информационных ресурсов, вследствие чего пользователи информации, в том числе государственные органы, будут покупать сведения, которые необходимы для осуществления их деятельности, у частных организаций. Поэтому задуманный проект повлечет снижение государственных гарантий не только качества используемой на рынке недвижимости, но и информации об объектах недвижимости.
Порядок проведения государственного технического учета определяется на федеральном уровне, нормативно-методическое руководство осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают в отношении организаций технической инвентаризации всей полнотой компетенции учредителя в соответствии с действующим законодательством. Так, важнейшая роль в управлении государственной собственностью Орловской области принадлежит системе областных органов исполнительной власти, в которую входят Коллегия Орловской области и органы исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области.
Коллегия Орловской области является высшим исполнительным органом государственной власти области и возглавляется председателем Коллегии. Коллегия организует управление объектами областной собственности, землей, природными и иными ресурсами, относящимися к государственной собственности области; разрабатывает структуру, функции, порядок организации и деятельности областных органов исполнительной государственной власти. Поэтому одно из полномочий Коллегии Орловской области — это утверждение порядка учета объектов государственной собственности и ведения реестра.
К органам исполнительной государственной власти специальной компетенции, в частности, относится Департамент имущественной, промышленной и информационной политики Орловской области, который обеспечивает проведение государственной политики в сфере управления и распоряжения государственной собственностью области. Поэтому обеспечение функционирования системы учета имущества, ведение Реестра государственного имущества Орловской области (далее — Реестр) и контроля за использованием имущества — одна из главных задач департамента.
Реестр ведется с использованием средств вычислительной техники, на магнитных и бумажных носителях. Ведение Реестра означает включение (внесение) в него объектов учета и данных о них, обновление данных об объектах учета и их исключение (удаление) из Реестра при изменении формы собственности или других вещных прав на объекты учета. Данные об объектах учета, исключаемых из Реестра, переносятся в архив.
Практика свидетельствует о резком увеличении стоимости областной собственности, что обусловлено рядом причин:
— увеличением учтенных объектов областной собственности в связи с наведением порядка в системе учета объектов областной собственности;
— увеличением объектов областной собственности в связи с принятием в областную собственность объектов федеральной и муниципальной собственности;
— увеличением объектов областной собственности в связи с введением в эксплуатацию объектов вновь построенных или приобретенных за счет областного бюджета.
В соответствии с нормативными правовыми актами Орловской области в Реестре существует специальный раздел «Казна Орловской области», в котором ведется учет данного имущества.
В целом (на примерах различных субъектов Российской Федерации) существующая система управления недвижимостью нуждается в совершенствовании с учетом того, что:
а) не сформирован полный реестр государственной недвижимости, что не позволяет провести четкого разграничения собственности и не дает возможности контролировать реальные денежные потоки, сделать достоверный анализ эффективности использования недвижимости, со-
ставить прогноз поступления средств в бюджет;
б) отсутствует система рыночной оценки объектов, а также четкое определение прав пользования недвижимостью, что приводит (особенно в условиях инфляции) к постоянному занижению стоимости имущества, недополучению рентных платежей, порождает коррупцию, поскольку субъекты Российской Федерации, являясь самыми крупными собственниками недвижимости, сдают имущество в аренду по ставкам, которые значительно ниже рыночных;
в) права на принадлежащие субъекту Российской Федерации объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке, что затрудняет распоряжение ими;
г) слабо используется многовариантный и индивидуальный подход к использованию недвижимости;
д) значительное количество объектов незавершенного строительства не вовлечено в оборот и утрачивает инвестиционную привлекательность.
На территории Орловской области проведена работа по инвентаризации и учету объектов государственной собственности, налажен мониторинг их состояния (без чего невозможно принятие экономически выверенных управленческих решений), определены критерии, порядок контроля и оценки результатов их исполнения.
Сформирован и ведется Реестр, в котором в настоящее время учтено более 3693 объектов недвижимого имущества и 60 000 объектов движимого имущества, находящихся в областной государственной собственности, закрепленных за 273 областными государственными учреждениями, 20 областными государственными унитарными предприятиями или находящихся в казне Орловской области.
Совокупная стоимость областной государственной собственности значительно возросла. При этом неналоговые доходы областного бюджета от использования таких объектов в виде отчислений от прибыли, аренды, дивидендов и приватизации значительно возросли.
Таким же образом необходимо организовать учет в областном бюджете средств, направляемых арендаторами областного государственного имущества на капитальный ремонт и реконструкцию арендуемых объектов. Эти суммы также могут быть учтены органами Федерального казначейства с последующим перечислением на лицевые или расчетные счета владельцев имущества.
В целях совершенствования системы эффективного управления объектами недвижимости, находящимися в ведении государственных предприятий и учреждений, для установления жесткого контроля за использованием таких объектов, условиями их сдачи в аренду и за поступлениями арендной платы в доходы бюджетной системы предстоит разработать порядок
ведения реестра областной государственной недвижимости, который должен содержать информацию как о сданных в аренду объектах и условиях договоров, так и об объектах, которые могут быть переданы в аренду, и условиях аренды.
Контроль за использованием областными учреждениями бюджетных денежных средств, также являющихся областной государственной собственностью, достаточно эффективно обеспечивается многочисленными финансовыми контролирующими организациями, но намного хуже обстоит дело с упорядочиванием предпринимательской деятельности учреждений, в том числе в части учета доходов от оказания платных услуг, других доходов, получаемых от использования областной государственной собственности, закрепленной за учреждениями на праве оперативного управления.
Таким образом, затронутые правоотношения также нуждаются в детальной, тщательной проработке на законодательном уровне.
 
Библиография
1 См.: Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.
2 См.: Кошкин В.И. Управление государственной собственностью: Учеб. — М., 2002. С. 519.
3 См.: Кошкин В.И. Указ. соч. С. 519.