Государство и представительный характер российского гражданского общества

А.К. ГЛУХАРЕВА,
юрист международной коллегии адвокатов «КПМ Консалтинг»
 
Государство и гражданское общество нельзя отделять друг от друга и противопоставлять; наоборот, они тесно взаимосвязаны и взаимодействуют. Эта взаимосвязь особенно ярко проявляется в сфере политической жизни общества, прежде всего в системе народного представительства. Ведь орган народного представительства формируется обществом, выражает сложившиеся в нем мнения и интересы и им контролируется посредством деятельности различных институтов, таких как политические партии, массовые движения, профессиональные союзы, женские, ветеранские, молодежные, религиозные организации, добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие добровольные объединения. 
 
Все они выражают интересы тех или иных общностей, групп населения. Их голоса и должны звучать в государственном (муниципальном) органе народного представительства, который является ареной аккумулирования многочисленных интересов, местом их выражения и поиска консенсуса
Государственные и муниципальные представительные учреждения следует признать не только органами государственной власти, но и важнейшими общественными институтами, которые формируются только гражданским обществом и полностью зависят от него. Поэтому никакое конституционное закрепление представительной демократии не окажется реально действующим, если не воплощается в формах общественной самодеятельности. Требования к власти выражать интересы народа и отвечать перед ним за свои действия превратятся в декларацию при отсутствии различных форм участия общества в осуществлении власти.
Все вышеприведенные положения о гражданском обществе и представительной демократии общеприняты и стали классикой. Они отражают положение в этой области, сложившееся и в России, однако с существенными особенностями ее политической жизни. Во-первых, гражданское общество находится в стадии становления, и поэтому возникает вопрос о его укреплении. Во-вторых, развитие институтов гражданского общества происходит при активном участии государства и контроле с его стороны. Это, несомненно, привносит особенности в осуществление народного представительства. Среди основных особенностей и тенденций развития представительных институтов гражданского общества наиболее важными являются следующие.
Государство активно участвует в процессе формирования представительных институтов гражданского общества. Об этом свидетельствуют положения Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях в Российской Федерации», которые не только запрещают общественным объединениям, не носящим статуса партий, участвовать в выборах (ст. 36), но и устанавливают жесткие требования к организациям, претендующим называться партиями. В политической партии должны состоять не менее 50 тыс. членов, партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Федерации (ст. 3).
В выборах (общефедеральных, региональных и местных) имеют право участвовать только общероссийские общественные объединения. Это означает косвенный запрет на создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, что не только не согласуется с нормой ч. 3 ст. 13 Конституции РФ о том, что в России признаются политическое многообразие, многопартийность, но и противоречит сути народного представительства.
Органы народного представительства создаются не только на общефедеральном, но и на региональном и местном уровнях. В них должны быть представлены группы населения, объединенные целями и интересами, обусловленными спецификой субъекта Федерации или муниципального образования. Запрет на создание региональных, межрегиональных и местных партий ограничивает право народа субъектов Федерации и муниципальных образований на политическую самоорганизацию для адекватного политического представительства и выражения интересов в органах государственной власти и местного самоуправления[1].
Кроме того, такая ситуация противоречит мировым тенденциям. Современное общество демонстрирует многообразие форм самоорганизации, политический плюрализм, что предполагает наличие помимо партий других представительных институтов гражданского общества. Западная юридическая наука пришла к выводу, что закономерности современного развития социальной организации общества определяются ее существенным усложнением, в обществе объективно складываются разнообразные структуры и институты, представляющие интересы тех или иных социальных групп. Российская действительность демонстрирует противоположную ситуацию: усилия государства направлены на сокращение институтов гражданского общества, имеющих право официально представлять интересы тех или иных групп населения.
Государство создает жесткие ограничения для участия институтов гражданского общества в государственных (муниципальных) органах народного представительства. Это проявляется в повышенных требованиях к политическим партиям, допускаемым к распределению мандатов депутатов Государственной думы. Выборы в Государственную думу в этом году пройдут в условиях повышенного избирательного барьера (7%). К распределению депутатских мандатов будут допущены две и более партии, преодолевшие этот барьер.
Законодатель считает достаточным для представительства интересов общества в Государственной думе двух партий. Такое положение не может не вызывать возражений, поскольку смысл народного представительства в том и заключается, чтобы аккумулировать в парламенте разнообразные интересы, что достигается действием в Думе различных политических партий, а не только наиболее крупных угодных властям объединений. Намерение законодателя понятно: желание избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем чтобы решения принимали  депутаты, получившие наибольшую поддержку избирателей. Однако это приведет к тому, что парламент будет монополизирован ограниченным количеством политических сил, что нанесет непоправимый ущерб его представительности.
В Государственной думе таких сил четыре, и это при условии, что на момент ее избрания избирательный барьер был ниже и составлял 5%. Если большинство партий не в состоянии преодолеть 5-процентный барьер, стоит ли его повышать до 7%?
Конституционный суд РФ в постановлении от 17.11.1998 № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» не расценил 5% как чрезмерный барьер, препятствующий максимально возможному пропорциональному представительству. Очевидно, норма об увеличении избирательного барьера приведет к сужению представительности интересов общества в Государственной думе и может быть признана Конституционным судом РФ не соответствующей Конституции РФ. Поскольку предметом рассмотрения в постановлении Конституционного суда РФ было положение о допустимости 5-процентного избирательного барьера, норма о 7-процентном избирательном барьере может быть оспорена уполномоченными субъектами.
Государство взяло на себя инициативу по созданию нового института гражданского общества — Общественной палаты РФ — с целью усиления связи гражданского общества с органами государственной власти через представительные учреждения. Общественная палата РФ призвана стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и обсуждены гражданские инициативы, проведены экспертизы государственных решений и законопроектов. Палата — еще один канал взаимодействия народа и государства, усиливающий общественный контроль над институтами публичной власти, обеспечивающий «обратную связь» между гражданами и государством, поэтому ее следует признать формой народного представительства.
Приняв решение о создании Общественной палаты РФ, государство признало недостаточность имеющихся в стране институтов гражданского общества, непрочность связи гражданского общества и органов публичной власти, необходимость ее поддержания, а также расширения форм контроля народа над государством. Принимая Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Федеральное собрание тем самым констатировало, что выполняет свое предназначение недостаточно полно, его связь с народом потеряна, а интересы граждан в его деятельности учитываются слабо.
Создание Общественной палаты РФ по инициативе государства приводит к тому, что в ее работе присутствует значительное влияние Президента РФ. Это связано с порядком формирования палаты, 42 члена которой утверждаются Президентом РФ. Несмотря на проведение консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, академиями наук и творческими союзами, решающее слово принадлежит Президенту РФ, а представительность утвержденных им членов никем не контролируется. Косвенное участие Президента РФ присутствует и в наделении полномочиями остальных членов Общественной палаты РФ, ведь утвержденные Президентом РФ члены принимают оставшуюся часть представителей в члены Общественной палаты РФ.
Складывается парадоксальная ситуация: институт гражданского общества формируется по инициативе государства и при непосредственном участии Президента РФ, что ставит под сомнение саму принадлежность Общественной палаты РФ к гражданскому обществу. Для повышения статуса и авторитета Общественной палаты РФ как учреждения гражданского общества необходимо расширить участие общественных объединений в ее формировании.
Государство самостоятельно реформирует институты гражданского общества — муниципальные представительные учреждения. Реформа местного самоуправления проводится «сверху», без учета мнения и интересов населения муниципальных образований. Граждане полностью отстранены от проведения реформы, поэтому не выполняется ее главная задача — добиться эффективности местного самоуправления с точки зрения интересов граждан.
Отстраненность граждан от участия в совершенствовании местного самоуправления приводит к тому, что местные органы рассматриваются населением как органы государства1, а не гражданского общества, следовательно, население не видит возможности влиять на их деятельность и не стремится к этому.
Слабость и неэффективность представительных органов местного самоуправления усугубляется тем, что во многих муниципальных образованиях они обладают усеченными полномочиями по сравнению с местными органами исполнительной власти2. Разумеется, такую ситуацию нельзя признать позитивной, ведь на представительных органах как форме опосредованной демократии лежит задача реализации интересов местного сообщества.
Основную функцию реализации власти народа на муниципальном уровне осуществляют представительные учреждения. Это согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 года, в которой специально отмечено первостепенное значение представительных органов. Местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдумы или любую другую форму прямого участия граждан, там, где это допускается по закону (п. 2 ст. 3).
В России государство играет важнейшую роль в формировании представительных институтов гражданского общества и обусловливает основные тенденции их развития. Это имеет как положительные, так и негативные проявления. Среди положительных моментов — сознательное введение представительных институтов гражданского общества в систему государственной власти, активизация усилий по их развитию и совершенствованию. Однако сильны и негативные тенденции, прежде всего ограничение доступа представительных институтов гражданского общества к деятельности Федерального собрания.
От дальнейшего развития представительных институтов гражданского общества, повышения их роли и авторитета, совершенствования их деятельности зависит эффективность всей представительной системы и демократии в России.
 
Библиография
1 См.: Лапаева В.В. Политическая партия: понятие и цели. К принятию Закона о партиях // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 32—33.
2 См.: Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 41.
3 См.: Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 1998. С. 125.