Государство как субъект правоотношений по международному кредиту

Е.Е. ИВАНОВА,

аспирантка Государственного университета — Высшей школы экономики

Решение вопроса о государственном статусе международного кредита имеет важное значение, и в связи с этим необходимо уточнить понятие международного государственного кредита. На наш взгляд, под последним следует понимать кредитные обязательства государства перед иностранными государствами, иностранными юридическими и физическими лицами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям.

Представляется, что основанием классификации кредитов на государственные и негосударственные может служить статус органов, осуществляющих формирование, утверждение и исполнение бюджета, которым предусмотрено получение или предоставление кредитных ресурсов, а также предоставление гарантий.

В соответствии со статьями 7—9 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) такими правами обладают Российская Федерация, ее субъекты, органы местного самоуправления. Исходя из положения ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления являются самостоятельной по отношению к органам государственной власти формой осуществления народовластия (не входят составной частью, структурным элементом в государственный механизм). В свою очередь институт государственной власти состоит из двух уровней: федерального и субъектов Российской Федерации. В связи с этим в Российской Федерации к отношениям по государственному кредиту следует причислить отношения, субъектами в которых (кредиторами, заемщиками или гарантами) выступают Российская Федерация и (или) ее субъекты.

Следует отметить, что до принятия Федерального закона от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (в наст. время в ред. от 18.07.2005) и БК РФ федеральное законодательство не содержало положений, касающихся государственного кредита субъектов Российской Федерации (установление порядка выпуска займов, ограничение предельного размера заимствований). Отношения в сфере государственного кредита субъектов Российской Федерации на федеральном законодательном уровне урегулированы в России, в отличие от других федеративных государств (Австралии, Бельгии, Индии), не были.

В БК РФ закрепляются понятия государственных заимствований субъектов Российской Федерации (ст. 90), государственного долга субъекта Российской Федерации и его формы (ст. 99), нормы об ответственности по кредитным обязательствам (ст. 102) и т. п. Бюджетный кодекс РФ вводит также некоторые ограничения кредитных отношений регионов. В частности, предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не может превышать объема дохода бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы. Предельный объем заемных средств, направляемый регионом в течение финансового года на покрытие бюджетного дефицита, не может превышать 30% объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а расходы на обслуживание регионального долга не могут превышать 15% расходов бюджета.

Есть все основания полагать, что рамки субнациональных заимствований будут ужесточены. Так, Министерство финансов РФ считает, что субъекты Российской Федерации не должны самостоятельно выходить на рынки внешних заимствований. Об этом говорится в докладе Минфина России «Об основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003—2005 годы и комплексе мер по ее реализации»: «...Ключевым фактором долговой политики государства является государственное регулирование и мониторинг субнациональных заимствований. Действующее в настоящее время бюджетное и специальное законодательство устанавливает ограничения на величину дефицита, предельный размер долга и расходов на обслуживание долга. В настоящее время практически все субъекты Российской Федерации выдерживают жесткие нормативы, предусмотренные бюджетным законодательством. Вместе с тем продолжает существовать риск чрезмерных и безответственных заимствований. Политика в области субнациональных заимствований должна строиться на основе поддержки со стороны федеральных властей внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих достойную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы. Что касается их внешних заимствований, то, учитывая повышенные риски такого рода займов и большое количество неисполненных обязательств после девальвации рубля в 1998 году, следует придерживаться тех ограничений, которые в настоящее время предписаны законодательством, оставляя абсолютный приоритет выхода на внешний рынок за федеральной властью»[1].

Необходимо отметить, что международное сообщество уже разработало способы разрешения проблем внешней задолженности развивающихся государств. Проблема погашения внешней задолженности суверенного должника является проблемой не только должника, но и его кредиторов. Поэтому кредиторы, как правило, координируют свои действия и предпринимают совместные усилия по уменьшению задолженности. К числу мер по ликвидации или уменьшению внешней задолженности развивающихся государств, в частности, относятся:

· уменьшение или отказ от части задолженности, валютно-фондовые свопы (на сумму задолженности в иностранной валюте кредитор приобретает национальную валюту должника, за счет которой приобретает ценные бумаги (акции) предприятий, учреждаемых в государстве-должнике);

· секьюритизация (превращение задолженности в ценные бумаги-облигации, обращающиеся на международном финансовом рынке);

· выкуп задолженности государством-должником.

В настоящее время Международный валютный фонд планирует ввести механизм суверенного банкротства (Sovereign Debt Restructuring Mechanism, SDRM). Но автоматический перенос механизма банкротства на суверенное государство невозможен. Важнее всего то, что процедура реструктуризации долгов компании предполагает, что эта компания может быть в любой момент ликвидирована, если для кредиторов окажется выгодной продажа ее имущества с торгов, а не продолжение коммерческой деятельности. Ясно, что ликвидировать суверенное государство и продать его с торгов невозможно. Тем не менее реструктурировать долги можно и без угрозы ликвидации суверенного должника. Главное, что решение о приостановке платежей с последующей реструктуризацией долгов должно приниматься не единогласно, а квалифицированным большинством кредиторов (чтобы у отдельных кредиторов не возникло искушения потребовать немедленной выплаты долгов в полном объеме). Кроме того, необходимо ограничить право кредиторов требовать долги с должника по суду на время приостановки платежей.

В настоящее время отсутствует механизм применения нормы обеспечения государственного долга Российской Федерации полностью и без условий всем находящимся в федеральной собственности имуществом, а также аналогичных норм об обеспечении государственного долга субъекта Российской Федерации и долга муниципальных образований за счет их имущества. Судебные решения по взысканию долгов с государства невозможно исполнить из-за отсутствия в законах о бюджетах статей, предусматривающих такие выплаты. Таким образом, при утверждении соответствующих бюджетов целесообразно ежегодно планировать в них отдельной статьей расходы на выплату средств из государственной казны по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением государственного долга, либо создать для этих целей в рамках бюджета целевой бюджетный фонд.

В заключение необходимо отметить, что в современной экономике государство, как и любой другой хозяйствующий субъект, должно эффективно управлять собственностью, разумно давать в кредит и осторожно брать в долг. Эта аксиома, конечно же, не отменяет решения чисто политических задач, но подчеркивает растущую значимость экономического подхода к оценке государственной деятельности в условиях рыночной экономики. Такая постановка вопроса особенно актуальна для России, где национальное хозяйственное развитие в XXI веке во многом зависит от действий органов власти в сфере международного государственного кредита.

Библиография

1 Ведомости. 2003. 7 марта. С. 3—5.