Гражданско-правовой договор по распоряжению муниципальным имуществом: понятие и признаки

УДК 347.4 

Страницы в журнале: 71-74

В.В. МЕХТИЕВ,

аспирант кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса Казанского (Приволжского)  федерального университета

Сделана попытка дать определение гражданско-правового договора по распоряжению муниципальным имуществом, выявить существенные признаки, отличающие его от классических гражданско-правовых сделок.

Ключевые слова: договор, муниципальное имущество.

Civil contract for the disposal of municipal property: the concept and features

Mehtiev V.

In this article the author attempts to give a definition of a civil contract for the disposal of municipal property, to identify its essential features that distinguish it from the classic civil-legal transactions.

Keywords: contract, municipal property.

Нормативно-правовое регулирование распоряжения муниципальным имуществом представляет собой сложную сферу, в которой реализуются институты гражданского и муниципального права. Это обусловливает специфику основного гражданско-правового средства распоряжения муниципальным имуществом — гражданско-правового договора.

Традиционно под распоряжением имуществом понимается возможность определять его юридическую судьбу. Применительно к муниципальному имуществу распоряжение означает возможность передачи этого имущества другим лицам (физическим и юридическим, а также органам государственной власти) на основании гражданско-правовой сделки. Однако в любой подобной сделке есть как минимум два субъекта. В возмездных сделках субъекты предоставляют встречные исполнения друг другу (купля-продажа, аренда, подряд и т. п.) В безвозмездных сделках предоставление осуществляет одна из сторон, другая сторона лишь принимает исполнение (например, дарение, безвозмездное пользование). Причем в возмездных сделках объектами, как правило, являются разные виды имущества (например, в договоре купли-продажи это вещи и деньги). Имущество в гражданско-правовых сделках предоставляется на постоянной (например, в договоре купли-продажи) или временной (например, в договоре аренды) основе . Однако ст. 128 ГК РФ  относит деньги к вещам, но не к имуществу, поэтому если мы говорим о возмездных договорах по распоряжению муниципальным имуществом за плату, то муниципальное образование (далее — МО) выступает в таких договорах стороной, предоставляющей имущество за плату, но никак не стороной, его приобретающей. Муниципальное имущество находится в собственности МО, а не органов местного самоуправления, за учреждением имущество закрепляется на праве оперативного управления. Это означает, что учреждение владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением имущества[1]. Если же отождествлять имущество и вещи, то МО может выступать также и приобретателем имущества в рамках гражданско-правовой сделки, но в ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о МСУ) употребляется только понятие «имущество», что, на наш взгляд, является недостатком муниципального права. МО также должно иметь возможность приобретать имущество для достижения целей своей деятельности. Законодательство о местном самоуправлении не выделяет в качестве цели деятельности МО извлечение прибыли, но это не означает, что все сделки с муниципальным имуществом должны быть безвозмездными. Такие сделки, в том числе и по распоряжению муниципальным имуществом, могут быть возмездными и даже прибыльными, что не должно носить систематический характер, так как систематическое извлечение прибыли — это уже предпринимательская деятельность, которой МО заниматься не вправе. Органы местного самоуправления могут передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование, отчуждать, совершать иные сделки с ним в соответствии с федеральными законами, что закрепляется ч. 2 ст. 51 Закона о МСУ. Все эти действия объединяет возможность распоряжения муниципальным имуществом, но не денежными средствами, хотя муниципальное законодательство позволяет МО распоряжаться и доходами муниципального бюджета (например, статьи 52—53 Закона о МСУ), в том числе и для совершения гражданско-правовых сделок (ст. 54 Закона о МСУ).

Гражданско-правовые сделки по распоряжению муниципальным имуществом отличаются от аналогичных гражданско-правовых сделок, совершаемых физическими и юридическими лицами, по целевому признаку. Если физические и юридические лица совершают такие сделки для удовлетворения своих частных интересов и нужд либо вступают в гражданско-правовые отношения в своих интересах, то МО обязано руководствоваться целями своей деятельности — решением вопросов местного значения в пределах, установленных законодательством Российской Федерации, что закреплено в ч. 2 ст. 1 Закона о МСУ. Совершение МО сделок с муниципальным имуществом в иных целях, в том числе в личных (отдельных субъектов), противоречит основной цели деятельности МО — решению вопросов местного значения. И хотя под этим определением понимается также обеспечение деятельности органов муниципального образования, данную цель совершения сделок можно считать производной от основной цели деятельности МО. Именно поэтому в качестве промежуточного вывода можно отметить специальное целевое назначение договоров по распоряжению муниципальным имуществом: разрешение вопросов местного значения.

В собственности МО может находиться довольно внушительный объем имущества. В статье 50 Закона о МСУ установлен перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Причем в большинстве случаев говорится не о конкретном виде имущества, а о его целевом назначении. Например, в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В данном случае имеет место конкретизация целей использования того или иного имущества, находящегося в муниципальной собственности, и, на наш взгляд, вышеуказанная норма может применяться также при определении целей сделок по распоряжению муниципальным имуществом. Иначе говоря, при определении цели сделки по распоряжению муниципальным имуществом следует руководствоваться не только общей целью деятельности муниципального образования — решением вопросов местного значения, но и конкретизирующими, производными целями использования муниципального имущества, указанными в ст. 50 Закона о МСУ.

Сделки по распоряжению муниципальным имуществом совершаются уполномоченным лицом от имени МО. Это может быть глава МО, уполномоченное физическое или юридическое лицо, что допускается главой 6 Закона о МСУ. Муниципальным имуществом владеют и муниципальные предприятия. Сложность заключается в том, что такое предприятие не обладает правом собственника в отношении имущества, закрепленного за ним, но обладает правом хозяйственного ведения либо правом оперативного управления. В этом случае предприятие, выступающее в гражданских правоотношениях, наделяется муниципалитетом полномочиями собственника в отношении переданного ему муниципального имущества[2]. У муниципальных учреждений аналогичная ситуация: правовой режим имущества, закрепленного за учреждением, характеризуется следующей особенностью: учреждение не имеет права отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете[3]. Фактически права учреждения в отношении такого имущества достаточно ограниченны[4].

Нормативно-правовое регулирование заключения и исполнения договоров по распоряжению муниципальным имуществом обладает некоторой спецификой. Так, согласно ч. 1 ст. 51 Закона о МСУ, органы местного самоуправления от имени МО самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем гражданско-правовые сделки, в том числе и гражданско-правовые договоры, должны быть подчинены гражданскому законодательству, которое, согласно ст. 3 ГК РФ, состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов и подзаконных актов федерального уровня. Следовательно, сделка по распоряжению муниципальным имуществом должна быть подчинена не только федеральному, но и муниципальному законодательству, если, конечно, таковое имеется. Органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в какой это дозволено законом[5].

Подводя итог, можно сказать, что договор по распоряжению муниципальным имуществом — это возмездная либо безвозмездная гражданско-правовая сделка по предоставлению или приобретению имущества на постоянной или временной основе, имеющая специальные цели и специфическое нормативно-правовое регулирование.

Библиография

1 См.: Макалкин И. Передача имущества «дочке» // Новая бухгалтерия. 2009. Вып. 11.

2 См.: Модин Н.А. Предприятие как объект муниципальной собственности // Законодательство и экономика. 2004. № 10—11.

3 См.: Витрянский В.В. Некоторые проблемы применения законоположений о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений // Законодательство. 2006. № 12.

4 См.: Ситникова Е.Г. Право оперативного управления // Бюджетный учет. 2005. № 10.

5 См.: Васильев В.И. О предмете муниципального права // Журнал российского права. 2006. № 5.