Гражданско-правовой режим земельных участков в юридической науке и законодательстве

С.В. ДЗАГОЕВ,
соискатель кафедры предпринимательского и трудового права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова
 
Согласно законодательству Российской Федерации, к недвижимости относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Таким образом, недвижимость — это объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. К недвижимым вещам относятся и подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество (ст. 130 ГК РФ).
 
Действующая редакция данной статьи сформировалась в русле давно идущей дискуссии о необходимости исключения из состава объектов недвижимости лесов и водных объектов с приданием им статуса земельных участков[1]. Признание же теперь не только де-факто, но и де-юре земельного участка главной недвижимой вещью оживило давние дискуссии о соотношении сферы действия гражданского и земельного права. Непосредственной причиной дискуссии явилось само законодательство.
Актуальность данной проблемы вытекает из:
— Конституции РФ, отнесшей гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71), а земельное законодательство — к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
— ст. 3 ГК РФ и ст. 2 ЗК РФ, заявляющих о приоритетности своих отраслевых норм перед аналогичными нормами, содержащимися в иных федеральных законах;
— п. 3 ст. 129 ГК РФ, по которому «земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах».
В правоприменительной (особенно в судебной) практике постоянно возникают проблемы, связанные с определением отраслевой принадлежности спора и выбора приоритетных правовых норм, подлежащих применению в конкретном деле. Справедливости ради следует заметить, что в течение последних лет законодателем сделано достаточно много для приведения «к общему знаменателю» гражданского и земельного законодательств, внесены изменения и в ЗК РФ, и в ГК РФ, а также в иные законодательные акты.
Однако окончательно вопрос не решен. Суть проблемы заключается в том, что земельный участок является основной недвижимой вещью и, соответственно, объектом гражданских правоотношений. Можно даже сказать, что земельный участок — единственный действительно недвижимый объект, поскольку остальные недвижимые вещи считаются таковыми именно по причине наличия тесной связи с землей.
В отличие от остальных объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений и т. д.)
земельный участок выступает еще в одном качестве — природного объекта и природного ресурса, составной части окружающей среды. Отрицание деления имущества на движимое и недвижимое в течение всего советского периода истории цивилистики и понимание «природной» особенности земли обусловило формирование еще в 30-х годах прошлого века отдельной отрасли советского права — земельного права. Именно на эту отрасль законодатель и возлагал обязанность по учету природной специфики эксплуатации данного объекта права.
Земельная реформа 90-х годов прошлого века, повлекшая включение земельных участков в гражданский оборот, обусловила и необходимость пересмотра устоявшихся подходов к пониманию земельных участков. Это также привело к начавшейся в середине 1990-х годов (и продолжающейся до сих пор) крупнейшей научной дискуссии о соотношении гражданского и земельного права при регулировании отношений по использованию и обороту земли. Поскольку по данному вопросу на страницах научных журналов, в монографиях, учебниках и учебных пособиях высказались несколько десятков человек, представляется обоснованным  объединить авторов в классификационные группы.
В первую (цивилистическую) группу, на наш взгляд, следует включить ученых, признающих существование приоритета норм гражданского права в регулировании земельных отношений (В.В. Витрянский, И.С. Ковалева, Н.П. Лотникова, А.Л. Маковский, Е.А. Суханов). Именно представитель данного научного направления В.А. Дозорцев начал в 1994 году эту дискуссию, заявив, что поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота»[2].
Впоследствии эти идеи поддержали А.Л. Маковский, А.Д. Александров, С.А. Голосова и другие, отстаивая приоритет гражданского права и полагая, что нормы об имущественных отношениях могут содержаться в ЗК РФ, но должны соответствовать ГК РФ[3].
Законченные черты цивилистическая теория соотношения гражданского и земельного права приобрела благодаря трудам выдающихся российских цивилистов В.В. Витрянского, Е.А. Суханова и В.Ф. Яковлева. Так, В.Ф. Яковлев отмечал, что гражданское (частное) право начало регулировать земельные отношения лишь теперь, поскольку до недавнего времени частная собственность на землю в стране отсутствовала. Далее автор пишет: «Но как только появилась частная собственность на землю, частное владение землей, появилась и возможность регулирования земельных отношений гражданским правом как частным правом. Так вот, право собственности, право владения, оборот земли должны регулироваться частным правом, то есть гражданским. А вот все, что касается сбережений земли как национального достояния, поскольку земля — это условие существования народа и нации, должно быть урегулировано путем установления соответствующего режима»[4].
По мнению Е.А. Суханова, земельные участки в рыночной экономике становятся объектом гражданского оборота и одновременно приобретают режим объектов гражданских прав, в связи с этим оборот земельных участков составляет предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства[5]. В другой работе автор уточняет, что право собственности и иные вещные права на землю, а также сделки с земельными участками являются частью имущественного, гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков, находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого назначения и наиболее рационального использования, определением категорий земель и их учетом и т. п. , а также предусматривают последствия их нарушения (в основном административно-правового характера), т. е. имеют публично-правовую природу[6].
Надо изъять из ЗК РФ гражданско-правовые нормы. ЗК РФ должен устанавливать публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом «значения земли “как основы жизни и деятельности человека” и исходя из представлений о ней “как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы”, как справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву…»[7].
Эту же идею развивает Н.П. Лотникова: «Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками отвечают критериям гражданско-правового отношения (регулируются методом юридического равенства сторон, объектом является недвижимая вещь и т. д.), в связи с чем их следует отнести к предмету только гражданского права и регулировать соответственно гражданским законодательством, при этом отдав приоритет нормам Гражданского кодекса РФ. Тем самым данные правоотношения будут отграничены от отношений, составляющих предмет земельного права, которые являются публичными по методу регулирования и преследуют основную цель — сохранение земли как основы жизни и деятельности людей»[8].
Признавая правоту приведенных выше авторов в части необходимости более четкого и последовательного разграничения сфер действия норм земельного и гражданского права, заметим, что даже такую совершенно позитивную идею можно довести до абсурда. Так, И.С. Ковалева пишет, что «к предмету ведения ЗК РФ должна быть отнесена земля как природный объект и природный ресурс, а также порядок ее использования. Предмет регулирования ГК РФ — права на земельный участок. Если нормы гражданского законодательства не устанавливают определенного поведения, стороны могут руководствоваться в своей деятельности обычаями делового оборота (ст. 5 ГК РФ)»[9]. Позиция автора выглядит весьма странной: если ЗК РФ не должен регулировать особенности предоставления земельных участков на праве собственности, аренды или иных правах, то зачем он вообще тогда нужен? И каким образом на практике следует руководствоваться обычаями делового оборота, например, при предоставлении в собственность объектов недвижимости — земельных участков?
Подобным радикальным попыткам избавиться по надуманным причинам от ЗК РФ и земельного законодательства возражает Н.Н. Мисник: «Если из ЗК РФ изъять гражданско-правовые нормы, то таким же путем следует идти и в отношении Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ и т. д. Затем изъятые нормы нужно будет куда-то поместить. Вряд ли ГК РФ выдержит такое “пополнение” без риска утратить свою сущность. Придется издавать специальные законы для гражданско-правового регулирования соответствующих отношений. Но тогда чем с этой стороны ситуация будет отличаться от размещения тех же норм в специальных, хотя и комплексных актах, которыми являются указанные кодексы?»[10] Данный подход разделяем и мы.
Во вторую (земельную) группу следует включить авторов, предлагающих сохранение  в новых экономических и политических условиях приоритетности земельно-правового регулирования отношений в области использования и охраны земель либо поиск сочетания земельно-правовых и гражданско-правовых начал (Н.И. Краснов, О.И. Крассов, Б.В. Ерофеев, Н.Н. Осокин, Ю.Г. Жариков, Г.В. Чубуков). Так, Н.И. Краснов отмечал, что «единое понятие земельных отношений в овременных условиях отражает единство сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных (государственное регулирование), которое представляет собой объективную реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении правильного соотношения гражданского и земельного права»[11].
По мнению Н.Н. Осокина, «выделение земельного участка из объекта земельных отношений — не научно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов, связанных с управлением земельными ресурсами страны»[12]. Отсюда следует вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права, сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.
Идея о поиске правильного сочетания данных элементов прослеживается и в трудах еще одного представителя рассматриваемого научного направления — Ю.Г. Жарикова, который отстаивает позицию приоритета земельного законодательства, как специального закона, по отношению к гражданскому законодательству, как к общему закону, при возникновении коллизий норм данных отраслей[13]. Соотношение норм гражданского и земельного права, пишет Ю.Г. Жариков, проявляется как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной — норма земельного права. При наличии специальной нормы закона общая норма не может применяться. Если возникает коллизия норм двух отраслей права, действует специальная норма. В этом смысле можно говорить о приоритете норм земельного законодательства, когда речь идет о регулировании земельных отношений, родственных с гражданскими правоотношениями[14].
В то же время, как справедливо заметил Ф.Х. Адиханов, «вряд ли корректно говорить о приоритете (приоритетности) законодательства одной отрасли права перед законодательством другой отрасли вообще. Речь может идти лишь о приоритете одного закона перед другим с учетом уровня его юридической силы. Так, Конституция РФ имеет приоритет перед всеми другими федеральными законами. Федеральные законы имеют приоритет перед законами субъектов Российской Федерации и т. д. Приоритет законодательства той или иной отрасли права может выражаться лишь в том, что именно оно регулирует ту область отношений, для регулирования которых создано»[15].
В третью (компромиссную) группу входят участники дискуссии А.П. Анисимов, Н.Н. Мисник, А. Хаджиев, В.В. Чубаров и др., пытающиеся примерить спорящие стороны и предлагающие компромиссные варианты решения теоретического и практического вопросов соотношения земельного и гражданского законодательства в земельных отношениях. Так, А. Хаджиев считает, что «суть и диалектика соотношения гражданского и земельного права состоит в том, что если первое устанавливает общие нормы о праве собственности, то земельное право “преломляет” эти нормы применительно к земельным отношениям, корректирует, уточняет, определяет пределы их действия, набор приемлемых норм с учетом специфики земельной сферы»[16].
По мнению других авторов, специфика земли предполагает сочетание частноправового и публично-правового методов, а потому «речь должна идти не о приоритетности тех или иных правовых норм, а о разграничении сферы действия гражданского и земельного права. Земля как природный объект, ее охрана и рациональное использование, землеустройство является предметом регулирования земельного права. Все имущественные отношения по поводу земли как объекта вещных прав (прежде всего права частной собственности), а также сделки с землей регулируются гражданским правом»[17].
Историко-правовой подход к данной проблеме обосновал В.В. Чубаров, предложивший выявлять соотношение норм гражданского и земельного законодательства по нескольким направлениям. Первое направление заключается в том, что изменения земельно-правовых норм и включение в них норм частного права происходили под влиянием не только объективной реальности, но и норм гражданского права. Второе направление заключается во введении законами и иными правовыми актами в имущественный оборот отдельных категорий земельных участков[18]. При этом складывающаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят ЗК РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам.
Третье направление, по мнению В.В. Чубарова, заключается в том, что в переходный к рыночной экономике период земельное законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов земельного законодательства[19].
Мы разделяем последний (компромиссный) подход к поиску соотношения земельного и гражданского права. По нашему мнению, земельные отношения как таковые включают в себя отношения по использованию и по охране земель. В части использования можно говорить о соотношении норм земельного и гражданского права; в части охраны — норм земельного и экологического права. Соответственно, в первом случае объектом правового регулирования могут быть частноправовые отношения по поводу земельного участка как недвижимого имущества и публично-правовые отношения по поводу использования земель и земельных участков (землеустройство, кадастровый учет, территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка и межевание территории, резервирование и т. д.).
В частноправовой группе, в свою очередь, мы выделяем отношения, затрагивающие внешнюю и внутреннюю стороны «бытия» земельных участков, подразумевая под этим, с одной стороны (внешней), требования к форме сделок с земельными участками, условия и порядок заключения договора (в том числе порядок проведения публичных торгов по продаже земельных участков из публичной в частную собственность), условия действительности сделок и т. д., с другой стороны (внутренней), установление перечня изъятых или ограниченных в обороте земельных участков, нормирование предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков и т. д.
Соответственно, внешняя сторона частноправовых земельных отношений регулируется нормами гражданского права и лишь в случае прямых отсылок — земельным правом. Во втором случае (внутренняя сторона) приоритетны нормы земельного права. Следовательно, мы не разделяем неоднократно высказываемую представителями земельно-правовой науки позицию о существовании особых «земельно-правовых сделок»[20], а уж тем более «водно-правовых» или «лесо-правовых»[21]. Конструкция сделки, предложенная в ГК РФ, универсальна и не подлежит пересмотру даже применительно к имеющейся специфике природно-ресурсных отношений.
Отсюда следует, что «сделки с землей с точки зрения их отраслевой принадлежности являются гражданско-правовыми. Поэтому включение земельных участков как недвижимости в гражданский оборот повлекло появление не особого рода сделок, а особого вида гражданско-правовых сделок. При этом родовым понятием по отношению к земельным сделкам является такое понятие, как сделки с недвижимостью»[22]. В ст. 8 ГК РФ четко определено, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему. Земельным законодательством подобные основания не предусмотрены.
 
Библиография
1  См. подробнее: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под общ. ред. В.В. Витрянского, О.М. Козырь, А.Л. Маковского. — М., 2004.
2  Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 26.
3  См.: Голосова С.А. Правовое регулирование аренды земельных участков: соотношение норм гражданского и земельного права // Нотариус. 2003. № 2. С. 50—53; Александров А.Д. Новый ЗК РФ об аренде, купле-продаже и мене земельных участков // Юридический мир. 2002. № 1. С. 61; Маковский А.Л. ГК РФ действует. Что дальше? // ЭЖ-Юрист. 2003. № 46.
4  Интернет-конференция советника Президента РФ В.Ф. Яковлева: Актуальные правовые вопросы в Российской Федерации на современном этапе // http://www.garant.ru
5  См.: Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право. 2003. № 1. С. 51.
6  См.: Он же. Вступ. ст. в кн.: Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном российском гражданском праве. — М., 2000. С. 4—5.
7  Суханов Е.А. Вещные права...  С. 53.
8  Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 9.
9  Ковалева И.С. Особенности возникновения и реализации прав на землю: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 8—9.
10  Мисник Н.Н. Еще раз о соотношении гражданского и земельного законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2006. № 9. С. 22.
11  Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7. С. 58.
12  Осокин Н.Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России: Сб. материалов науч.-практ. конф. 1995—1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. — М., 1999. С. 375.
13  См.: Жариков Ю.Г. Особенности применения норм гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Там же. С. 84—86.
14  См.: Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Государство и право. 1996. № 2. С. 54.
15  Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных отношений в условиях рынка земли // Там же. 2001. № 1. С. 34.
16  Хаджиев А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстана в условиях становления и развития рыночных отношений: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Алматы, 2005. С. 18.
17  Тужилова-Орданская Е.М. Теоретические проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2007. С. 25—26.
18  См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. — М., 2000. С. 198.
19  См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. — М., 2006. С. 127—129.
20  См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 7. С. 53—60; Чубуков Г.В. Земельная недвижимость в системе российского права // Там же. 1995. № 9. С. 42—51; Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия... С. 44—54; Касьянова О.В. Правовое регулирование сделок с земельными участками // СПС «Гарант». 10 ноября 2007 г.
21  См.: Договор в народном хозяйстве. Вопросы общей теории. — Алма-Ата, 1987. С. 1—12.
22  Эйриян Г.Н. Основания возникновения прав на землю: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2001. С. 19.