Гражданско-правовой режим оперативного управления имуществом и военные организации

УДК 347.2/.3 :342.5

Страницы в журнале: 74-79

С.С. Восоров,

 аспирант кафедры гражданского права и процесса  Белгородского университета кооперации, экономики и права Россия, Белгород  do_lun@mail.ru

Исследуются правовые вопросы эффективного управления имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности; особенности правового регулирования деятельности военных организаций; проблемы совершенствования законодательной базы, закрепляющей особый гражданско-правовой механизм, обеспечивающий эффективность оперативного управления имуществом военных организаций.

Ключевые слова: государственные и муниципальные учреждения, Гражданский кодекс, право оперативного управления, особый правовой режим, военная доктрина, военная организация, статус военных организаций, унитарное предприятие.

Институт права оперативного управления, возникший в условиях государственной экономики, преобладания государственной собственности на средства производства, закрепляет один из наиболее эффективных механизмов управления имуществом, находящимся в государственной или муниципальной собственности. При этом характерной чертой права оперативного управления как формы хозяйствования является то, что данное вещное право служит для обеспечения не столько свободного участия юридических лиц, использующих его в имущественных отношениях, сколько для выполнения ими административных, социальных, культурных и иных задач посредством участия в гражданском обороте.

Развитие рыночных отношений поставило перед юридической наукой вопрос о целесообразности создания наряду с другими субъектами гражданского права юридических лиц, не являющихся собственниками имущества. Извечно актуальны проблемы удовлетворения потребностей современной России в использовании института оперативного управления в гражданском обороте, определения его эффективных форм, соответствующих цели внедрения.

Следует также отметить, что несмотря на наличие комплекса нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных корпораций, данная организационно-правовая форма юридического лица постоянно находилась в процессе формирования, ее правовой статус до принятия Федерального закона от 05.05.2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон № 99-ФЗ) не был определен законодателем. Несмотря на законодательное закрепление за государственной корпорацией статуса собственника переданного ей государством имущества, по характеру деятельности государственная корпорация скорее являлась формой управления имуществом публичного собственника.

Данная организационно-правовая форма представляла собой фактически форму разгосударствления значительной части государственного имущества, в том числе военно-промышленного комплекса. Это вызывало справедливые возражения в обоснованности подобной деятельности со стороны государства, поскольку оно утратило возможность контроля за рациональным и эффективным использованием этого имущества и гарантии защиты своих интересов. Ярким подтверждением этого тезиса служит дело ОАО «Оборонсервис».

На основании ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон № 161-ФЗ) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального государственного предприятия может осуществлять Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» в порядке, установленном Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», а также государственная академия наук в порядке, установленном Федеральным законом от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». От имени Российской Федерации права собственника имущества федерального унитарного предприятия может осуществлять федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный исследовательский центр “Институт имени Н.Е. Жуковского”» в соответствии с Федеральным законом от 14.11.2014 № 326-ФЗ «О Национальном исследовательском центре “Институт имени Н.Е. Жуковского”» (далее — Закон № 326-ФЗ) [3].

В п. 2 ст. 2 Закона № 161-ФЗ записано, что «в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, — федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации (далее также — государственное предприятие), муниципальное предприятие; унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, — федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие (далее также — казенное предприятие)».

Основные различия в их правовом положении состоят в необходимости формирования уставного фонда (для казенных предприятий уставный фонд не требуется), распоряжении имуществом, ответственности собственника по обязательствам унитарного предприятия, целях создания, порядке распределения доходов предприятия, правомочиях собственника и др. [1]

Согласно ст. 113 Гражданского кодекса РФ в редакции Закона № 99-ФЗ «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

В организационно-правовой форме унитарных предприятий действуют государственные и муниципальные предприятия.

В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное казенное предприятие (казенное предприятие).

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Права унитарного предприятия на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с настоящим Кодексом и законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях.

Органом унитарного предприятия является руководитель предприятия, который назначается уполномоченным собственником органом, если иное не предусмотрено законом, и ему подотчетен.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества.

Собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества».

На имущество военных организаций учредители имеют вещные права и они, как правило, относятся к государственным унитарным предприятиям.

Согласно указаниям статей 114, 125 ГК РФ унитарное предприятие создается от имени публично-правового образования решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу ст. 123.22 ГК РФ «государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

Государственные и муниципальные учреждения не отвечают по обязательствам собственников своего имущества. Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением — собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено.

По обязательствам бюджетного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества бюджетного учреждения.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленным за автономным учреждением — собственником этого имущества или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества.

По обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое в соответствии с абзацем первым настоящего пункта может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несет собственник имущества автономного учреждения.

Ежегодно автономное учреждение обязано опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества».

«Государственное или муниципальное учреждение может быть преобразовано в некоммерческую организацию иных организационно-правовых форм в случаях, предусмотренных законом». Особенности правового положения государственных и муниципальных учреждений отдельных типов определяются законом. Это положение корреспондирует с требованиями п. 4 ст. 49 ГК РФ, в которую Законом № 99-ФЗ внесены следующие изменения: «Гражданско-правовое положение юридических лиц и порядок их участия в гражданском обороте (ст. 2) регулируются настоящим Кодексом. Особенности гражданско-правового положения юридических лиц отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также юридических лиц, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах, определяются в соответствии с настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами».

В соответствии с этими требованиями Закона № 99-ФЗ в сфере регулирования отношений в сфере авиации, являющейся особой, был принят Закон № 326-ФЗ. Например, п. 4 ст. 3 «Цели деятельности, функции и полномочия Центра» этого закона предусмотрено, что «Центр осуществляет от имени Российской Федерации полномочия учредителя и собственника имущества организаций, в том числе унитарных предприятий, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, в порядке и в объеме полномочий, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации».

Согласно ст. 3 Закона № 326-ФЗ «Центр утверждает уставы унитарных предприятий, полномочия собственника имущества которых осуществляет Центр. Внесение изменений в уставы этих унитарных предприятий, в том числе утверждение уставов в новой редакции, осуществляется по решению Центра.

Центр вправе подготавливать предложения о создании автономного учреждения путем учреждения автономного учреждения, функции и полномочия учредителя которого будут осуществляться от имени Российской Федерации Центром, и представлять такие предложения в федеральные органы исполнительной власти для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации.

Центр вправе принимать решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного учреждения, функции и полномочия учредителя которого осуществляются от имени Российской Федерации Центром».

Исходя из вышеизложенного, представляется возможным согласиться с мнением Р.А. Юнусова в том, что право оперативного управления, с одной стороны, в субъективном смысле, — это ограниченное вещное право казенного предприятия, учреждения или государственной корпорации владеть, ограниченно пользоваться и распоряжаться закрепленным за ними имуществом публичного или частного собственника в пределах, установленных законом, в соответствии целями их деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, с другой стороны, в объективном смысле — это комплексный правовой институт, включающий не только нормы гражданского права, но и определенные предписания конституционно-правового характера, а также иные публично-правовые нормы, в том числе нормы финансового права, определяющие особенности «самостоятельного распоряжения» учреждениями доходами, полученными от приносящей доход деятельности, и приобретенным за счет таких доходов имуществом [4, с. 14].

Происходившее в последние десятилетия развитие социально-экономических отношений, а также кризисные явления в современной российской и мировой экономике подтвердили важность активного участия государства в экономических процессах. Сейчас практика правоприменения в России наконец-то перестала односторонне воспринимать подходы к государственному регулированию экономики, а также к формам участия государства в юридических лицах. Подтверждением этому служат существенные изменения ГК РФ, вступившие с силу с 01.09.2014 г. на основании Закона № 99-ФЗ.

Несмотря на множество научных трудов, посвященных отдельным правовым аспектам исследуемой проблематики, отсутствуют работы по комплексному исследованию в целом права оперативного управления имуществом юридических лиц, основанному на анализе норм новейшего гражданского законодательства и существенных изменений 2014 года, а тем более особого гражданско-правового режима оперативного управления имуществом военных организаций.

Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976; далее — Военная доктрина) [2] определяет следующие основные задачи развития военной организации:

— приведение структуры, состава и численности компонентов военной организации в соответствие с задачами в мирное время, в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время с учетом выделения на эти цели достаточного количества финансовых, материальных и иных ресурсов;

— повышение эффективности и безопасности функционирования системы государственного и военного управления, обеспечение информационного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами при решении задач в области обороны и безопасности.

Основные приоритеты развития военной организации согласно Военной доктрине состоят в совершенствовании системы управления военной организацией и повышении эффективности ее функционирования; в обеспечении необходимой степени укомплектованности, оснащенности и обеспеченности соединений, воинских частей и формирований постоянной готовности и требуемого уровня их подготовки.

Задачами военно-экономического обеспечения обороны Военная доктрина определяет:

— оснащение Вооруженных Сил РФ, других войск и органов вооружением, военной и специальной техникой на основе развития военно-научного потенциала страны, концентрации ее финансовых и материально-технических ресурсов, повышения эффективности их использования с целью достижения уровня, достаточного для решения возложенных на военную организацию задач;

— своевременное и полное обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск и органов материальными средствами, необходимыми для реализации мероприятий планов (программ) их строительства и применения, оперативной, боевой, специальной и мобилизационной подготовки войск (сил);

— развитие оборонно-промышленного комплекса путем координации военно-экономической деятельности государства в интересах обеспечения обороны, интеграции в определенных сферах производства гражданского и военного секторов экономики, правовой защиты результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения.

Из вышеизложенного вытекает, что для военных организаций режим оперативного управления имеет множество особенностей в силу особого статуса и значимости для обороны страны предмета регулирования — военного имущества, что вызывает объективную необходимость учета этого фактора в нормативно-правовом регулировании деятельности военных организаций.

Военная организация, в которой находится государственное имущество на праве оперативного управления, может иметь организационно-правовую форму казенного, бюджетного или автономного учреждения.

ГК РФ в редакции Закона № 99-ФЗ, кроме деления на коммерческие и некоммерческие организации, которое имело место и ранее, устанавливает деление организаций на публичные и непубличные, а также на корпоративные и унитарные, что, на наш взгляд, открывает новые возможности для учета специфики режима оперативного управления военными организациями.

Наряду с Законом № 161-ФЗ правовое положение унитарных предприятий регулируется федеральными законами от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», Указом Президента РФ от 04.08.2004 № 1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ», постановлением Правительства РФ от 15.12.2007 № 872 «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий» и другими нормативными правовыми актами. Также действует немало документов, посвященных правовому регулированию деятельности отдельных видов федеральных казенных предприятий, например, Указ Президента РФ от 28.02.2008 № 273 «О федеральном казенном предприятии “Научно-испытательный центр ракетно-космической промышленности”».

Таким образом, все вышеизложенное достоверно свидетельствует о том, что решение проблем с обеспечением стабильности имущественного оборота военных организаций возможно только при наличии законодательно закрепленного особого гражданско-правового механизма, обеспечивающего эффективность сделок с имуществом Министерства обороны РФ. Это указывает на необходимость скорейшего принятия федерального закона «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций».

Список литературы

1. Крашенинников П. Статья 113. Унитарное предприятие. Комментарий к статье 113. URL: http://rukak.ru/statya-113-gk-rf-unitarnoe-predpriyatie

2. Российская газета. 2014. 30 дек.

3. СЗ РФ. 2014. № 45. Ст. 6136.

4. Юнусов Р.А. Право оперативного управления имуществом юридических лиц в современных условиях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.