Гражданско-процессуальный статус прокурора

М.Ю. КРУТИКОВ,
старший помощник прокурора Ефремовского района Тульской области
 
В  ходе подготовки проекта ГПК РФ преобладала идея о том, что неограниченное право прокурора на обращение в суд в интересах любых субъектов (граждан и организаций) не соответствует современному пониманию социальной справедливости и нарушает принцип процессуального равноправия сторон[1]. Именно поэтому Кодекс, определяя случаи, в которых прокурор вправе обратиться в суд в интересах граждан, устанавливает общий принцип доступа прокурора в гражданский процесс — затрудненность самостоятельной реализации гражданином конституционного права на судебную защиту.
 
Современное конституционное право исходит из признания высшей ценности человека, его прав и свобод. В связи с конституционным закреплением этого положения прокурорская компетенция расширилась за счет включения в состав объектов прокурорского надзора основных прав и свобод человека и гражданина.
Часть 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливает необходимость наличия уважительных причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд, называя в их числе состояние здоровья, возраст, недееспособность. Право оценивать уважительность представляемых прокурором причин принадлежит суду. Нацеливая прокурорский корпус на работу в условиях нового процессуального закона, Генеральная прокуратура РФ в информационном письме от 27.01.2003 № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснила, что «отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду».
В определенной мере положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ поставили прокуратуру в зависимое положение от судов первой инстанции, поскольку у федеральных и мировых судей появилась возможность произвольно истолковывать уважительность причин обращения прокурора в суд и отказывать в принятии заявлений прокурора. Такая ситуация создает напряженную обстановку во взаимоотношениях между прокуратурой и судами первой инстанции, поскольку в ряде, казалось бы, очевидных случаев прокурору трудно принять эффективные меры к оперативному восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.
В феврале 2005 года в ефремовскую межрайонную прокуратуру Тульской области обратилась гражданка М. с заявлением о нарушении санитарно-эпидемиологических норм и прав ее малолетней дочери в связи с крайне низкой температурой воздуха в жилых помещениях занимаемой ими однокомнатной квартиры. Прокурорская проверка установила, что температура воздуха в помещениях квартиры, в которой проживала девочка, была ниже предельно допустимых норм. В исковом заявлении, направленном в ефремовский городской суд Тульской области в интересах малолетней, ефремовский межрайонный прокурор поставил вопрос об обязывании жилищно-эксплуатационных организаций обеспечить температуру воздуха в соответствии с установленными нормами. Однако определением ефремовского городского суда в принятии искового заявления прокурора было отказано со ссылкой на норму п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ в связи с тем, что прокурору гражданским процессуальным законодательством не предоставлено право выступать в защиту прав, свобод или законных интересов несовершеннолетней, поскольку она имеет законного представителя в лице своей матери.
В марте 2005 года ефремовским межрайонным прокурором на определение суда было подано частное представление, удовлетворенное Тульским областным судом, и исковое заявление направлено в ефремовский городской суд для принятия его к производству. Учитывая обстоятельства, связанные с почтовыми пересылками, а также затруднениями организационно-процессуального характера, решение по иску прокурора вынесено судом только в июне. В пользу малолетней с жилищно-коммунальных организаций взыскана компенсация за моральный вред.
Следует заметить, что, пока шла «переписка» между прокуратурой и судом, девочка (имеющая ко всему прочему хроническое заболевание сердца) была вынуждена проживать в слабо отапливаемой квартире[2].
Инициируя в правозащитных целях гражданский процесс, прокурор приобретает определенный процессуальный статус. Согласно ст. 34 ГПК РФ прокурор относится к лицам, участвующим в деле, при этом признается в качестве самостоятельного участника гражданского процесса. Процессуальный закон не относит его ни к сторонам, ни к третьим лицам, ни к лицам, обращающимся за защитой прав и свобод других лиц, ни к заинтересованным лицам. ГПК РФ выделяет прокурора среди остальных участников процесса, что служит основанием считать его терминологически одновременно процессуальным участником и представителем государственного органа, наделенного собственной компетенцией в соответствии с Федеральным законом от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре).
В литературе отмечается дискуссионный характер правового положения прокурора—участника гражданского процесса. При этом выделяется несколько направлений. Представители первого направления считают его полноправным истцом — стороной по делу[3], второго — истцом лишь в процессуальном смысле[4], приверженцы третьего направления полагают, что обратившийся в суд прокурор не является стороной по делу, а представляет в процессе государство, от имени которого осуществляет функции по надзору за соблюдением законности[5].
Позиция представителей третьего направления наиболее приемлема, поскольку основана на результатах официального толкования норм процессуального права Верховным судом РФ. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 04.08.1994 указано, что прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке процессуального закона, стороной по делу не является: обращаясь с заявлением в суд в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе. Лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, участвует в нем в качестве истца. Следовательно, суд, рассматривая дело, возбужденное прокурором в интересах другого лица, может удовлетворить иск только тогда, когда именно это лицо является надлежащим истцом, т. е. ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены.
Как полагает М.А. Викут, «сторона — обязательно субъект спора о праве, субъект спорного правоотношения, в основе которого лежит материально-правовой, субъективный интерес к процессу»[6]. В специальных научных исследованиях отмечается, что «участие прокурора в гражданском процессе обусловлено специфичными целями прокуратуры, отличающими ее от других государственных органов, полномочных обращаться в суд в защиту других лиц (ст. 47 ГПК РФ): обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан. Прокурор в гражданском процессе прежде всего представитель государства, руководствующийся не личными, а государственными интересами, его требования направлены на защиту других лиц. Отнесение же прокурора к процессуальным истцам по делу не позволяет определить его особый правовой статус в гражданском процессе и потому представляется недопустимым»[7].
Гражданский процессуальный закон в некоторой степени разрешил проблему процессуального положения прокурора. Так, согласно ч. 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и исполняет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Это означает, что хотя на прокурора как участника гражданского процесса и распространяется ст. 35 ГПК РФ, определяющая круг прав и обязанностей участников процесса, но в отношении прокурора она действует в усеченном составе (прокурор освобожден от уплаты судебных расходов и лишен права заключения мирового соглашения). Это обстоятельство не позволяет определять прокурора в качестве истца в процессуальном смысле, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 38 ГПК РФ стороны пользуются равными процессуальными правами и исполняют равные процессуальные обязанности. Кроме того, при обращении прокурора в суд присутствует истец (сторона по делу), поскольку лицо, в интересах которого начато дело, извещается судом о возникшем процессе и участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38).
Обращение прокурора в суд общей юрисдикции в защиту конституционных прав и свобод граждан представляет собой одно из средств прокурорского реагирования. Обращаясь в суд, прокурор не подменяет собой истца и не выступает его представителем, а обеспечивает реализацию конституционного права на судебную защиту гражданина, используя предоставленные ему Законом о прокуратуре надзорные полномочия. Часть 1 ст. 45 ГПК РФ должна соответствовать нормам ст. 1 Закона о прокуратуре, и ее следует изложить в следующей редакции: «Прокурор в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
В целях приведения Закона о прокуратуре в соответствие с ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) ч. 4 ст. 27 Закона следует изложить в следующей редакции: «При отсутствии случаев и оснований, указанных в частях 2 и 3 настоящей статьи, прокурор предъявляет и поддерживает в суде общей юрисдикции заявление в защиту прав, свобод и законных интересов граждан».
Еще одной формой участия прокурора в гражданском процессе является его вступление в уже возбужденное дело. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Из приведенной нормы ГПК РФ понятно, что: 1) прокурор вступает в процесс с конкретной процессуальной обязанностью — дачи заключения; 2) случаи вступления прокурора в процесс строго очерчены рамками закона; 3) целью вступления прокурора в процесс является реализация возложенных на него полномочий.
ГПК РФ не раскрывает правовую категорию «прокурорские полномочия». Очевидно, что под полномочиями прокурора следует подразумевать круг процессуальных прав, реализация которых связана с достижением целей, указанных в ст. 1 Закона о прокуратуре, т. е. целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В отличие от обращения прокурора в интересах конкретного гражданина, когда по инициативе прокурора возбуждается гражданский процесс и действия прокурора направлены на обеспечение реализации права судебной защиты конституционных прав и свобод конкретной личности, вступление прокурора в уже начатый процесс носит абстрактную цель, поскольку она не вытекает из необходимости защиты прав или интересов этого лица, а направлена скорее на упреждение возможных нарушений законности.
По мнению М.В. Гадиятовой, «обращаясь с заявлением в суд, прокурор, как правило, осуществляет реагирование на уже выявленное нарушение закона, а в случаях, когда он вступает в уже начатый процесс, в основе его деятельности лежит реагирование на любые нарушения и принятие мер для их предупреждения»[8]. Вступивший в процесс прокурор не связан с кем-либо из его участников прокурорско-надзорным правоотношением, и основанием для вступления его в процесс является прямое указание в законе. Существуют определенные категории гражданских дел, участие прокурора в которых обязательно в силу закона. Коль скоро вступление прокурора в процесс имеет целью реализовать «функциональную направленность — обязанность перед государством, наделившим прокурора функцией реагирования на любое нарушение закона»[9], ограничение его права на вступление только в некоторые категории дел нелогично, необоснованно сужает возможности прокурорского реагирования.
ГПК РФ не раскрыл сущности полномочий прокурора в гражданском процессе, возбужденном не по его инициативе. Круг полномочий должен определяться исходя из набора процессуальных прав участника процесса (ст. 35). Однако прокурор, вступивший в процесс, не наделен такими процессуальными правами, как предоставление доказательств, дача объяснений суду и заключение мирового соглашения. При этом только прокурор в процессе наделен правом дачи заключения в целом по делу.
Среди вышеперечисленных процессуальных прав в качестве правомочий по осуществлению надзора за соблюдением законности, прав и свобод граждан могут выступать такие процессуальные права, как дача правового заключения по делу и обжалование судебных постановлений. В рамках норм ГПК РСФСР и Конституции СССР 1977 года прокурор был наделен правом осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах (ст. 3 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»). Это та самая отрасль надзора, против которой и выступали разработчики Концепции судебной реформы в РСФСР. Прокурор в Советском Союзе осуществлял надзорные правомочия в судебном процессе при разрешении гражданских дел.
Специфические процессуальные правомочия, которыми наделялся только прокурор:
· принесение кассационного, частного и надзорного протеста на решение, определение суда, независимо от участия в деле (статьи 282, 320 ГПК РСФСР);
· дача заключения по вопросам, возникавшим во время судебного разбирательства дела, и по существу дела в целом во всех судебных инстанциях (ст. 41);
· истребование дела из суда для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста (ст. 322);
· приостановление исполнения судебного решения при принесении протеста в порядке надзора (ст. 323).
Эти правомочия составляли костяк полномочий прокурора по «надзору за судом». В результате реформирования процессуального законодательства правомочия прокурора не претерпели серьезных изменений, за исключением прав на истребование гражданских дел из судов первой инстанции (что, кстати, неблагоприятно отразилось на правозащитной функции прокуратуры[10]), на приостановление исполнения судебных решений при принесении протеста в порядке надзора и на обжалование всех без исключения судебных решений, независимо от участия прокурора. Основные процессуальные права прокурора как участника гражданского процесса (права дачи заключения и обжалования судебных постановлений) сохранились. Следовательно, есть все основания считать, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе.
 
Библиография
1 См.: Баулин О.В. Бремя доказывания при разбирательстве гражданских дел. — М., 2004. С. 56.
2 См.: Ильенкова А. Права прокуратуры на защиту граждан // Законность. 2005. № 3. С. 42—43.
3 См.: Козлов А.Ф. Прокурор — лицо, участвующее в деле // Вопросы гражданского процесса в свете решений ХХVII съезда КПСС. — Свердловск, 1987. С. 33—43; Щеглов В.Н. Субъекты советского гражданского процесса. — Томск, 1979. С. 104.
4 См.: Осокина Г.Л. Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск в гражданском процессе. Проблемы совершенствования гражданско-правового регулирования. — Томск, 1987. С. 302; Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. — М., 1970. С. 295.
5 См.: Викут М.А. Правовое положение прокурора, предъявившего иск в интересах другого лица // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. 1994. № 10.
6 Там же. С. 3.
7 Гадиятова М.В. Участие прокурора при рассмотрении гражданских дел судами: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 78.
8 Там же. С. 46.
9 Власов А.А. Гражданский процесс: Учеб. пособие. — М., 2005. С. 112.
10 См.: Ефремов А. Организационно-правовые аспекты применения органами прокуратуры ГПК РФ // Законность. 2004. № 1. С. 7—9.