Двустороннее сотрудничество Российской Федерации с отдельными европейскими государствами в сфере обеспечения энергетической безопасности

УДК 340.147 

Страницы в журнале: 111-115

Ю.Д. ГОРШУКОВА,

адъюнкт кафедры прав человека и международного права Московского университета МВД России

Рассмотрены проблемы правового регулирования сотрудничества Российской Федерации с другими государствами в деле обеспечения энергетической безопасности. Сформулированы предложения по улучшению качества двустороннего межгосударственного сотрудничества.

Ключевые слова: государство, безопасность, энергетика, Европа, союз, сотрудничество, соглашение, категория, договор, документ.

В  настоящее время двустороннее сотрудничество Российской Федерации с отдельными странами ЕС в вопросах обеспечения энергетической безопасности регулируется международными актами двух типов: межправительственными соглашениями и межведомственными актами. Первые, закрепляющие права и обязанности сторон, их ответственность за неисполнение предусмотренных положений, являются источниками международного права. С юридической точки зрения акты данной группы в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее — Закон о международных договорах) можно считать международными межправительственными договорами.

Вторая группа документов весьма неоднородна: среди них есть как юридически обязывающие акты (соглашения, протоколы), так и те, которые не рассматриваются как международные договоры (меморандумы). В тексте последних напрямую указывается, что они не порождают последствий, характерных для международного договора. Так, в ст. 8 Меморандума о взаимопонимании между Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством экономического развития и энергетики Королевства Швеция о сотрудничестве в области энергетики, заключенного 09.03.2010 (далее — Меморандум Россия — Швеция), указывается: «Настоящий Меморандум не является международным договором или любым иным юридически обязывающим документом, не порождает прав и обязанностей Сторон, регулируемых международным правом»[1].

В настоящее время аналогичные меморандумы подписаны Министерством энергетики РФ со Словакией, Венгрией и другими странами. Эти документы носят формализованный характер и не закрепляют процедурных аспектов сотрудничества. Вместе с тем они не являются однотипными, шаблонными документами, а весьма отличаются друг от друга по целям и закрепляемым направлениям сотрудничества ведомств. Так, в Меморандуме Россия — Швеция отмечается, что целью документа является развитие сотрудничества, направленного на совместную реализацию проектов в сфере энергетики. При этом данная цель, в соответствии с меморандумом, может быть достигнута путем развития следующих направлений сотрудничества: повышения энергетической безопасности; повышения энергоэффективности; увеличения использования возобновляемых источников энергии; применения технологий экологически чистой переработки отходов; координации действий при реализации многосторонних проектов в сфере энергетики; содействия реализации проектов в Российской Федерации, Королевстве Швеция и третьих странах российскими и шведскими хозяйствующими субъектами; содействия развитию правовых и нормативных рамок в энергетике.

Аналогичный акт — Меморандум о взаимопонимании между Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством экономики Словацкой Республики о сотрудничестве в газовой сфере от 07.04.2010 (далее — Меморандум Россия — Словакия) — исходит из иных целей направлений сотрудничества. В частности, в документе отмечается, что целью является повышение энергетической безопасности Словацкой Республики.

Таким образом, в зависимости от целей меморандумы, заключаемые Минэнерго России с ведомствами европейских стран, можно условно разделить на две группы: 1) направленные на повышение энергетической безопасности обоих договаривающихся государств; 2) направленные на повышение энергетической безопасности только одного из участников. Отличаются и направления сотрудничества, регламентированные документами. В Меморандуме Россия — Словакия таковыми признаются разработка и реализация на территории Словацкой Республики инфраструктурных проектов в газовой сфере, включая подземные хранилища газа; реализация российского природного газа в Словацкой Республике новым потребителям, в том числе подача на объекты электроэнергетики. Следовательно, в данном меморандуме закрепляется более узкий (по сравнению с Меморандумом Россия — Швеция) перечень направлений сотрудничества. Кроме того, в документе не говорится о возможности расширения сотрудничества по иным направлениям на его основе. Наоборот, в ст. 2 Меморандума Россия — Швеция отмечается, что направления сотрудничества могут быть дополнены по взаимному согласию сторон. Таким образом, при возможном расширении направлений сотрудничества не возникнет необходимости заключать новый меморандум.

Меморандумы, не являясь международными договорами и не порождая юридических обязательств между ведомствами разных государств, закрепляют правовые последствия для уполномоченных хозяйствующих субъектов, только основой для таких последствий становится не международное право, а национальное законодательство. Полагаем, данная юридическая конструкция представляет собой одну из разновидностей так называемого мягкого международного права, когда принимаемые на межгосударственном уровне декларативные, юридически не обязывающие государства акты становятся основой для правовых последствий, возникающих для инкорпорированных на их территории хозяйствующих субъектов[2].

Отдельные российские министерства и ведомства имеют практику заключения полноценных международных межведомственных договоров по вопросам сотрудничества в сфере обеспечения энергетической безопасности, являющихся юридически обязывающими и порождающими правовые последствия сторон.

В частности, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) заключены соглашения о сотрудничестве с соответствующими государственными органами десяти европейских стран, в частности, с Комитетом по использованию атомной энергии в мирных целях Республики Болгария от 24.10.1996; с Федеральным министерством по вопросам окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов Федеративной Республики Германия о сотрудничестве в области надзорной деятельности по обеспечению физической защиты ядерных материалов и установок и разработки соответствующих регулирующих и руководящих документов от 04.09.1997; с Агентством по радиационной безопасности Норвегии о техническом сотрудничестве и обмене информацией в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии от 20.10.1997 и др.[3]

Большинство соглашений заключено с ведомствами тех стран, которые развивают мирную ядерную энергетику. Все договоры закрепляют в преамбулах в качестве одной из целей обеспечение энергетической безопасности сторон путем создания условий для безопасной и непрерывной эксплуатации ядерных установок.

Следует отметить, что указанные выше договоры носят весьма казуистичный и специализированный характер, изобилуют технической терминологией и техническими описаниями. Это делает их узконаправленными и предназначенными не столько для политического регулирования, сколько для научно-технического сотрудничества.

Соглашения Ростехнадзора предусматривают несколько направлений сотрудничества:

— обмен информацией об авариях, нештатных ситуациях, возникших на объектах атомной энергетики;

— принятие совместных планов действий на случай возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах атомной энергетики;

— переподготовка и повышение квалификации сотрудников, ответственных за радиационную безопасность;

— разработка и внедрение единых стандартов обеспечения безопасности на объектах атомной энергетики.

В договорах подчеркивается, что данные меры принимаются для предотвращения радиационного загрязнения, а также недопущения наступления негативных экономических последствий от прекращения работы ядерных установок.

С юридической точки зрения указанные межведомственные соглашения являются однотипными, а их текстовая часть практически одинакова. Данное обстоятельство существенно отличает их от меморандумов о взаимопонимании: помимо того что они не обладают статусом международного договора, их содержание не имеет единых стандартов.

Особое место в числе международных межведомственных соглашений в области обеспечения энергетической безопасности занимают соглашения, заключаемые отечественными государственными корпорациями (в частности, госкорпорацией «Росатом»). Оно обусловлено тем, что с российской стороны такие документы подписывает субъект, не являющийся по своему статусу государственным министерством или ведомством.

Создание госкорпораций в современной России обусловлено необходимостью выработки механизма выполнения долгосрочных программ развития тех или иных стратегических отраслей экономики, временной интервал реализации которых значительно превосходит периоды бюджетного процесса; потребностью в комплексном управлении ресурсами; необходимостью учета социальных интересов в тех или иных областях хозяйственной деятельности[4]. С юридической точки зрения данный вид хозяйствующего субъекта подпадает под статус некоммерческой организации, правовое положение которой определяется отдельными федеральными законами.

В пункте 2 ст. 14 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”» определено, что корпорация является уполномоченной организацией, представляет Президенту РФ или в Правительство РФ предложения о заключении, выполнении и прекращении международных договоров Российской Федерации в соответствии с Законом о международных договорах. Кроме этого, Росатом наделен правом заключать международные договоры межведомственного характера по вопросам, входящим в его компетенцию.

Росатом активно занимается международным сотрудничеством в области ядерной энергетики, в том числе и путем заключения соответствующих соглашений с отдельными европейскими государственными органами. В основном такие соглашения носят характер научно-производственных проектов и имеют опосредованное отношение к обеспечению европейской энергетической безопасности. Тем не менее содержание таких соглашений, а также закрепленные в них обязательства дают основание отнести их к международным правовым основам обеспечения энергетической безопасности в Европе.

В частности, 10 июня 2010 г. на форуме «Атомэкспо» было заключено межведомственное соглашение между Росатомом и Комиссариатом Франции по атомной энергетике. Данное соглашение, как отмечено в преамбуле, призвано обеспечить сотрудничество сторон в развитии атомной энергетики, создании новых технологий в целях формирования надежных и эффективных рынков электрической энергии. Хотя в документе прямо не указывается на приоритеты обеспечения энергетической безопасности обоих государств, но перечень направлений и форм сотрудничества, которые в нем закреплены, подразумевает наличие такой цели. Так, в качестве направлений деятельности называются совместная разработка реакторов будущих поколений, повышение эффективности радиационной безопасности, проведение фундаментальных исследований в ядерной отрасли, обмен специалистами с правом работы в ядерных центрах соответствующих стран и др.

Отличительной особенностью реализации  указанных направлений сотрудничества является то, что с французской стороны предусмотрено назначение уполномоченных субъектов, перечень которых должен будет регулироваться дополнительными протоколами. Уполномоченным субъектом  с российской стороны по договору является Росатом. Таким образом, исполнителем обязательств по соглашению от России является заключивший его субъект.

Помимо межведомственных соглашений, двусторонние отношения России с отдельными европейскими государствами в сфере обеспечения энергетической безопасности регулируются договорами более высокого уровня — межправительственными. Главную правовую основу сотрудничества составляют именно они, а не межведомственные акты. Последние в большинстве случаев призваны уточнять положения межправительственных соглашений применительно к конкретным исполнителям — министерствам, ведомствам и организациям соответствующих стран. Это подтверждается и тем, что практически каждое европейское государство, с которым отечественные государственные органы заключили межведомственные соглашения или меморандумы, имеет с Российской Федерацией межправительственный договор, регулирующий соответствующие отношения. Например, помимо Меморандума Россия — Швеция, еще раньше (03.12.1997) был подписан Протокол между Правительством РФ и Правительством Королевства Швеция о сотрудничестве в области энергетики, ставший базовым для всех последующих двусторонних межведомственных актов в рассматриваемой сфере[5]. Таким образом, в настоящее время сформирована двухступенчатая система международного правового регулирования в сфере обеспечения энергетической безопасности на взаимной основе.

Межправительственные соглашения Российской Федерации с отдельными европейскими государствами, направленные на обеспечение энергетической безопасности, весьма неоднородны по предмету договора, условиям его исполнения и срокам действия. Целесообразно провести классификацию таких соглашений.

В частности, по предмету договора двусторонние межправительственные соглашения Российской Федерации с отдельными европейскими государствами в области обеспечения энергетической безопасности можно разделить на: 1) соглашения общего характера; 2) соглашения о транзите энергоресурсов; 3) соглашения о сотрудничестве при осуществлении энергетических проектов.

Первая категория представлена рамочными договорами, устанавливающими общие принципы взаимоотношений России и конкретного государства по вопросам энергобезопасности. Большинство таких соглашений были приняты еще в 90-х годах ХХ века и позднее стали основой для разработки и подписания других, более конкретных договоров. Характерным примером таких соглашений можно считать упомянутый Протокол между Правительством РФ и Правительством Швеции о сотрудничестве в области энергетики. Он предусматривает создание совместных рабочих групп для изучения возможности строительства новых технических каналов поставки нефти и природного газа в страны Северной Европы. Данное базовое соглашение стало одним из нескольких аналогичных актов, на основе которых позднее были заключены новые соглашения, обеспечившие реализацию одного из важнейших проектов в сфере энергобезопасности Европы — проекта «Северный поток».

Соглашения общего характера о сотрудничестве в области энергетики не содержат, как правило, конкретных прав и обязанностей, направленных на обеспечение такого межгосударственного взаимодействия. Анализ документов показывает, что основная функция соглашений данного типа состоит в закреплении общих политических установок, призванных в дальнейшем стать основой для заключения соглашений второго и третьего типа из приведенной классификации.

Вторая категория двусторонних межправительственных соглашений Российской Федерации с отдельными европейскими государствами в области обеспечения энергетической безопасности связана с транзитом энергоресурсов. В основном это договоры, которые касаются условий и особенностей эксплуатации газо- и нефтетранспортной инфраструктуры, доставшейся Российской Федерации в наследство от СССР. После распада Советского Союза и обострения политических противоречий с некоторыми странами Восточной Европы потребовалось создать новые правовые механизмы бесперебойного функционирования транзитных потоков. Примером такого рода документов может быть Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины от 18.02.1994 об условиях поставок нефти и нефтепродуктов и их транспортировке по территории Украины. Аналогичные соглашения в 1990-х годах были заключены с Белоруссией и Прибалтийскими государствами.

Вместе с тем Российская Федерация в настоящее время находится в процессе решения отдельных проблем. Сложный и противоречивый процесс согласования с Украиной межправительственных соглашений был заменен не менее сложным проектом строительства двух транспортных магистралей, которые будут способны доставлять энергоносители напрямую поставщикам в странах Центральной и Западной Европы — «Южный поток» и «Северный поток». Это обстоятельство в вопросах правового регулирования обеспечения энергетической безопасности выводит на первый план межправительственные соглашения, направленные на реализацию топливно-энергетических проектов.

Третья категория двусторонних межправительственных соглашений Российской Федерации с отдельными европейскими государствами в области обеспечения энергетической безопасности представлена именно такими договорами. В последнее десятилетие по инициативе Российской Федерации эти международные акты заняли наиболее приоритетное место в энергетическом сотрудничестве в Европе. На их основе были реализованы и реализуются в настоящее время многочисленные проекты по созданию, эксплуатации или модернизации электростанций, газопроводов и нефтепроводов. К таковым, в частности, можно отнести Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики от 28.02.2008 о сотрудничестве при создании газопровода для транзита природного газа через территорию Венгерской Республики[6]; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша от 25.08.1993 о создании системы газопроводов для транзита российского газа через территорию Республики Польша и поставках российского газа в Республику Польша; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики от 29.04.2008 о сотрудничестве при создании и эксплуатации газопровода на территории Греческой Республики[7].

Условия международных соглашений о реализации топливно-энергетических проектов с разными странами весьма неоднородны по своему содержанию. И это вполне естественно, так как отличаются изначальные условия. Например, по территории некоторых государств уже проведены транспортные транзитные коммуникации, и условия соглашения предусматривают поддержание их в рабочем состоянии, стоимость транзита, стоимость энергоносителей для потребителей в транзитном государстве. К таким странам относится Польша, и Протокол к упомянутому выше соглашению от 25.08.1993, который был заключен 12.02.2003[8], закрепляет именно такие параметры. Вместе с тем Россия заключает соглашения о реализации проектов и с государствами, которые изначально не были связаны с ней транспортно-транзитными системами, поэтому  такие международные договоры существенно отличаются по содержанию. Предметом их в данном случае становится создание условий для уполномоченных хозяйствующих субъектов, инкорпорированных на территории соответствующих государств, для успешного строительства и введения в эксплуатацию конкретных объектов энергетической инфраструктуры и их дальнейшей эксплуатации.

Библиография

1 www.minenergo.gov.ru

2 См., например: Лукашук И.И. Международное «мягкое» право // Государство и право. 1994. № 8—9. С. 160; Вылегжанина М.Ю. «Мягкое право»: его сущность и роль в регулировании международных отношений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С.16.

3 Полный перечень межведомственных договоров, а также тексты некоторых из них размещены на официальном сайте Ростехнадзора: www.gosnadzor.ru/world/dvoin_sotr.htm. Необходимо также уточнить, что некоторые из указанных в статье соглашений были заключены не Ростехнадзором, а ведомствами, действовавшими до его основания.

4 См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. 2001. № 6. С. 35—41.

5 См.: Бюллетень международных договоров. 2003. № 11. С. 16—18.

6 См.: Бюллетень международных договоров. 2009. № 1.

7 Там же.  №  4.

8 Там же.  2003. № 3.