Двухпалатная структура федерального парламента: зарубежный опыт и российская практика

С.С. СОРОКИН,

МГУ им. М.В. Ломоносова, кафедра мировой и российской политики

Двухпалатную структуру парламента избрали практически все федеративные государства. Проявление в организации парламента принципов федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата является органом представительства субъектов, а нижняя — органом общенационального представительства. Однако данная тенденция неоднозначна.

В истории федераций известны и однопалатные парламенты (Пакистан, Камерун, РСФСР (до 1990 года)). Кроме того, двухпалатная структура парламента возникла задолго до оформления федеративных государств. Она присуща в основном унитарным государствам и широко используется в последнее время.

В прошлом в отдельных унитарных государствах, например в Великобритании, роль верхней палаты сводилась к представительству интересов наследственной аристократии с трансформацией в контрольную, «сдерживающую» палату. В большинстве других унитарных стран верхняя палата может придавать большую гибкость законодательному процессу.

В то же время перед современными федеративными государствами выбор между одной или двумя палатами практически не стоит. Истории известны примеры однопалатных федеральных парламентов, но это скорее исключение. Правилом же можно считать использование двухпалатной, бикамеральной структуры. Она удачно отражает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате и одновременно позволяет наиболее полно и квалифицированно организовывать парламент государства вообще и реализовывать его функции в системе высших органов власти государства.

Конституционно-правовой институт бикамерализма после определенного кризиса с 1970-х годов получил общее признание. Это неотъемлемый признак развитой демократии и мощный импульс к дальнейшему ее распространению. За последние 30 лет число двухпалатных парламентов в мире увеличилось в 1,5 раза и на сегодняшний день достигло 67, причем эта система принята практически всеми странами мира.

Верхняя палата, как правило, играет роль органа представительства интересов субъектов федерации. Здесь прежде всего необходимо учесть то, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Практически во всех современных федерациях верхняя палата формируется из представителей субъектов федерации. Это, например, Сенат США, бундесрат (ФРГ), Совет Федерации РФ. Парламенты называют «представительными учреждениями», и в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты федерации и их интересы.

Если член парламента — представитель народа, он должен избираться населением (по этой логике не составляют исключения не только депутаты нижней палаты, но и члены верхней палаты). Есть лишь одна особенность: члены верхней палаты, представляя весь народ в целом, одновременно представляют и соответствующий субъект федерации. Поэтому они избираются теми гражданами, которые проживают на территории данного субъекта.

Если же член верхней палаты не избирается, а назначается либо получает мандат в силу должности, то можно говорить о другой природе мандата. Это уже представитель не народа, а субъекта как государственного образования либо органа субъекта, направившего данного представителя в верхнюю палату. В Германии вопрос решен по-другому: орган, состоящий из представителей субъектов федерации (земель), вообще не считается верхней палатой парламента. Правда, это не бесспорный тезис, так как многие функции бундесрата соответствуют роли верхней палаты парламента в других государствах.

Федеративные начала в организации и деятельности парламента проявляются в формировании депутатского корпуса в основном верхних палат.

Все подходы к комплектованию верхней палаты в федеративных государствах можно свести к двум основным: формирование на основе равного представительства субъектов федерации (Россия, США) и формирование пропорционально численности населения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия).

Классическим примером равного представительства являются США, где в сенат конгресса избираются на 6 лет по два сенатора от каждого штата на основе мажоритарной системы относительного большинства. Этот же принцип воспринят многими странами, например Мексикой.

В ряде европейских федераций представительство субъектов в верхней палате неравное и зависит преимущественно от численности населения в субъектах. Так, в ФРГ бундесрат формируется из членов правительств земель на основании численности населения. Минимальное количество представителей — 3, более крупные земли получают 4 и 5 голосов. Все члены бундесрата от конкретной земли наделяются соответствующими инструкциями и могут быть отозваны правительствами земель. Федеральный совет парламента Австрии формируется пропорционально численности населения земель. За основу взята самая крупная земля — 12 мест в верхней палате парламента, остальные обладают количеством мест по численности населения, но не менее трех. Количество представителей от каждой земли устанавливается президентом страны после всеобщей переписи населения.

В Конституции РФ сказано, что в Совет Федерации входят по два представителя: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти. Сторонники одинакового количества членов верхней палаты от субъектов Федерации считают это демократической гарантией равного статуса субъектов. Их противники утверждают, что демократический принцип не должен позволять меньшинству превалировать над большинством, учитывая разницу в численности и плотности населения, которая в России более чем существенна[1].

Проводя параллели с зарубежными федерациями, мы встречаем там как принцип выборности сенаторов, так и их назначение.

Выборные верхние палаты присущи большинству современных парламентов как в федеративных государствах (США, Мексика, Швейцария), так и в унитарных (Италия, Япония, Франция). В Швейцарии, США и ряде других стран такие выборы прямые. Непрямые выборы осуществляются, например, в Австрии, где члены Федерального совета, как говорилось выше, избираются ландтагами земель на основании пропорционального представительства партий, представленных в соответствующем ландтаге.

Существуют в мировой практике и смешанные варианты. Так, в парламенте Исландии (альтинге) из числа избранных в него депутатов проводятся выборы в верхнюю палату; таким образом часть депутатов остается членами нижней палаты, а другая часть составляет верхнюю.

В качестве примера классического варианта назначения приводят обычно бундесрат. Его члены назначаются правительствами земель пропорционально численности населения земли, которую они представляют, так что у небольших земель представительство даже завышено[2].

Рассмотрим подробнее проблему равенства палат. В федеральных парламентах она напрямую связана с вопросом их компетенции. Классически равноправие палат было реализовано в СССР. Соответствующая норма впервые появилась в Конституции СССР 1936 года и сохранилась в Конституции 1977 года.

Равноправие палат в СССР было обусловлено равной компетенцией в области законодательного процесса, равными полномочиями в отношении осуществления контрольных функций, а также равным количеством депутатов, избранных в каждую из палат на одинаковые сроки.

Похожая схема была реализована в РСФСР, когда в Конституцию 1978 года были внесены изменения и в 1989 году был учрежден двухпалатный Верховный Совет РСФСР.

С принятием Конституции РФ 1993 года произошел отказ от равноправия палат. Конституция РФ исходит из иных основ взаимоотношений и деятельности двух палат Федерального Собрания РФ.

Итак, две палаты существуют в большинстве современных федераций. Целесообразно говорить не об их равноправии или неравноправии (так как практически абсолютное равноправие было свойственно только СССР), а о разной компетенции палат, когда верхняя палата обладает более обширными полномочиями в одних вопросах, а нижняя — в других. Хотя не стоит отрицать и того, что влияние и статус одной палаты могут проявляться не вообще, а именно по отношению к другой палате (в этом случае можно утверждать об их неравноправии или о необходимости нахождения баланса).

В США, например, в области законодательного процесса обе палаты формально равноправны. Однако палата представителей первой рассматривает финансовые законопроекты и наделена правом выдвижения обвинения против президента, а сенат наделен дополнительными полномочиями в области рассмотрения международных договоров и правом объявления импичмента президенту. Существуют у сената конгресса и полномочия в отношении судебной власти: он дает согласие на назначение судей Верховного суда. Различия палат проявляются в разных способах их комплектования, роли в законодательном процессе, участии в формировании и взаимодействии с другими органами государственной власти.

Верхние палаты парламентов обычно играют роль «фильтра» в области законодательного процесса. Это относится как к области общих вопросов государственного строительства, так и непосредственно к государственному устройству, особенно если речь идет о федеративных государствах.

Стоит выделить такую особенность, как неравный срок действия полномочий палат. В США сенаторы избираются на 6 лет, депутаты в палату представителей — на 2 года. В Канаде палата общин избирается на 5 лет, в сенат же назначение пожизненное. В Швейцарии депутаты верхней палаты (Национального совета) избираются на 4 года, а члены Совета кантонов — на срок от 3 до 4 лет; в Индии на 5 и 6 лет соответственно. Как правило, срок полномочий депутатов верхней палаты дольше, что связано с более сложным порядком ее формирования. В качестве определенного противовеса выступает система ротации депутатов верхней палаты. Так, в США и Индии, где сенаторы и депутаты Совета штатов избираются на 6 лет, верхняя палата обновляется на одну треть каждые 2 года. Таким образом, вся палата обновляется полностью за 6 лет.

Остановимся на двухпалатной структуре Федерального Собрания РФ. С принятием Конституции РФ 1993 года построение всей системы высших органов власти было кардинально изменено.

При первом же упоминании парламента в ст. 11 Конституции РФ названы обе его палаты, что позволяет сделать вывод о некоторой их автономности. Дальнейший анализ их места и роли как органов власти свидетельствует о специализации палат. Государственная дума играет основную роль в законодательном и бюджетном процессе, а Совет Федерации, наряду с участием в законотворчестве, в большей мере причастен к формированию государственных органов, к рассмотрению вопросов взаимодействия с другими государственными органами в части учета интересов субъектов Федерации и центра.

Совет Федерации можно назвать устоявшимся в конституционном праве словосочетанием «верхняя палата» — он отвечает классическим признакам этого института. Так, в отношении нижней палаты — Госдумы — он одобряет или отклоняет принятые ею законы (ст. 105 Конституции РФ), в обязательном порядке рассматривает наиболее важные законы, круг которых закреплен в Конституции РФ (ст. 106). Совету Федерации принадлежат такие важные полномочия, как утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений, утверждение изменения границ между субъектами и ряд других полномочий. Функции Совета Федерации РФ совпадают с рядом функций Сената Конгресса США. Это отстранение от должности президента и утверждение судей Верховного суда (в России — еще Конституционного и Высшего арбитражного судов). Однако стоит заметить, что в своей основной функции — законотворчестве — американские палаты, в отличие от российских, практически равноправны.

Помимо законодательных функций к ведению нижней палаты относятся дача согласия президенту на назначение председателя правительства, а также назначение и освобождение председателя Центрального банка РФ, председателя и 50% аудиторов Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека.

К ведению Госдумы относится также решение вопроса о доверии правительству, что является частью системы сдержек и противовесов.

Есть еще одно специфическое полномочие, в целом перекликающееся с практикой деятельности нижних палат федеральных парламентов, — амнистия. Основной закон указывает на «объявление амнистии», т.е. решение принимается только одной палатой и Совет Федерации из этого процесса исключен.

Регламенты палат Федерального Собрания, провозглашая многие общие конституционные принципы, существенно отличаются в области вопросов внутренней организации палат, полномочий структурных подразделений, законодательного процесса, что во многом обусловлено разным объемом полномочий и задач.

Таким образом, двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации призвана обеспечить лучшее качество законодательного процесса, а также связана с федеративным характером государственного устройства России.

Библиография

1 См.: Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993—1995 гг. Государственная Дума. Совет Федерации первого созыва. — М.: Фонд развития парламентаризма в России. 1996. С. 37—39.

2 См.: Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. — М. 1997. С. 52.