Делегирование коммерческим банкам властных полномочий

Д.Н. БАХРАХ,

доктор юридических наук, профессор 

В.В. СКОРОХОДОВА,

соискатель кафедры административного права Уральской государственной юридической академии

Банк наделяется в некоторых правоотношениях властными полномочиями, делегированными государством только ему как кредитной организации. Особенностью административно-правового регулирования деятельности коммерческого банка является то, что подобных правоотношений с его участием больше, чем у какой-либо другой коммерческой организации.

Можно выделить следующие виды властных полномочий банков.

Полномочия по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций. Банки систематически проверяют соблюдение предприятиями требований Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного письмом Банка России от 04.10.1993 № 18 (п. 41)[1]. Руководитель кредитной организации обеспечивает сохранность денежных средств и ценностей, организацию кассового обслуживания клиентов, контроль за оприходованием наличных денег, поступивших в кассы кредитной организации, и несет ответственность в соответствии с законодательством (п. 1.13 Положения о порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории Российской Федерации, утвержденного письмом Банка России от 09.10.2002 № 199-П).

Операции с денежной наличностью и ценностями в хранилище ценностей осуществляются в соответствии с распорядительным документом кредитной организации руководителем (его заместителем) кредитной организации, внутреннего структурного подразделения, руководителями (заместителями руководителей) иных подразделений кредитной организации, внутреннего структурного подразделения (за исключением главного бухгалтера, его заместителя) в количестве не менее двух человек, один из которых является заведующим кассой. Операции, совершенные кредитной организацией и ее структурными подразделениями, по соответствующим счетам баланса отражаются в соответствии с требованиями бухгалтерского учета. Так, организацию и ведение бухгалтерского учета в дополнительных офисах кредитных организаций (филиалов) регулирует Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утвержденное письмом Банка России от 05.12.2002 № 205-П. С 1 января 2008 г. вступает в силу новое Положение о правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации, утвержденное письмом Банка России от 26.03.2007 № 302-П.

Невыполнение должностным лицом банка обязанностей по контролю за соблюдением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций влечет за собой наложение административного штрафа в соответствии со ст. 15.2 КоАП РФ.

И.Е. Махров и А.Н. Борисов считают, что «банк и его клиент (владелец счета) состоят в гражданско-правовых отношениях, регулируемых гл. 45 “Банковский счет” ГК РФ. В связи с этим банк довольно “неохотно” исполняет свои обязанности по проверке соблюдения клиентом правил ведения кассовых операций: если клиент будет привлечен к ответственности, то он непременно задумается — а не поискать ли ему другой банк для открытия счета, который не будет так щепетилен в вопросах проверки, тем более что предложений всегда достаточно? Банк в потере клиента не заинтересован, поэтому новый состав предоставляет возможность дополнительного административного воздействия на банк — путем привлечения к административной ответственности должностных лиц банка»[2]. М.А. Приданникова полагает, что «государство, устанавливая соответствующие правила, запреты, объем, нормативы данной деятельности, стремится к четко определенной цели, к стабильности банковской кредитной системы… Поэтому законодатель в целях такой стабильности предусмотрел административную ответственность кредитных организаций за нарушение публичного порядка осуществления банковской деятельности»[3].

Иной точки зрения придерживается Я.А. Гейвандов: «Принцип законности применительно к банковской системе… означает, что функции публично-правового характера на кредитные организации могут быть возложены исключительно федеральным законом… Отношения кредитной организации и ее клиента имеют в своей основе гражданско-правовую природу», что исключает «какую-либо подчиненность или подконтрольность одной из сторон гражданского правоотношения перед другой»[4].

Полномочие коммерческого банка делегированных властных полномочий, связанных с контролем за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций, оспаривается практиками. Так, Ассоциация российских банков предлагает снять с банков контроль за кассовой дисциплиной клиентов[5]. Да и сам Банк России предлагает передать эту функцию налоговым органам (см. письмо Департамента эмиссионно-кассовых операций Банка России от 23.01.2003 № 29-1-1-11/234).

Действительно, наделение банков обязанностями по контролю за кассовой дисциплиной клиентов и установление за их несоблюдение административной ответственности может расцениваться как возврат к «старому» виду банковской системы, который существовал до формирования ее двух уровней, поскольку свидетельствует об «огосударствлении» коммерческих банков. Кроме того, самим законодателем отмечается, в частности в Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года (заявление Правительства РФ и Банка России от 05.04.2005 № 983п-П13; 01-01/1617), что в целях снижения административной нагрузки на банки и создания благоприятных условий для развития банковской деятельности Правительством РФ будут приняты меры по снятию с банков не свойственных им функций (п. 58).

Полномочия, связанные с исполнением банками обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Коммерческие банки наделяются следующими полномочиями:

· по соблюдению порядка открытия счета налогоплательщику;

· по исполнению поручения о перечислении налога или сбора (взноса);

· по исполнению решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента;

· по исполнению поручения государственного внебюджетного фонда.

В соответствии со ст. 86 НК РФ банки открывают счета организациям, индивидуальным предпринимателям только при предъявлении свидетельства о постановке на учет в налоговом органе. Налоговые органы вправе приостанавливать операции по счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов в банках (подп. 5 п. 1 ст. 31). При наличии решения налогового органа о приостановлении операций по счетам организации банк не вправе открывать этой организации новые счета (п. 12 ст. 76).

Открытие банком или иной кредитной организацией счета организации или индивидуальному предпринимателю без предъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе влечет за собой наложение административного штрафа в соответствии с ч. 1 ст. 15.7 КоАП РФ. Открытие банком или иной кредитной организацией счета организации или индивидуальному предпринимателю при наличии у банка или иной кредитной организации решения налогового органа либо таможенного органа о приостановлении операций по счетам этого лица влечет за собой наложение административного штрафа в соответствии с ч. 2 ст. 15.7 КоАП РФ.

Банки обязаны исполнять поручение налогоплательщика на перечисление налога в бюджетную систему России на соответствующий счет Федерального казначейства, а также поручение налогового органа на перечисление налога в бюджетную систему России за счет денежных средств налогоплательщика или налогового агента в очередности, установленной гражданским законодательством (ст. 60 НК РФ). Правила, установленные этой статьей, применяются также в отношении обязанности банков по исполнению поручений налоговых агентов, плательщиков сборов и распространяются на перечисление в бюджетную систему России сборов, пеней и штрафов.

Нарушение банком или иной кредитной организацией установленного срока исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога или сбора (взноса), а равно инкассового поручения (распоряжения) налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда о перечислении налога или сбора (взноса), соответствующих пеней и (или) штрафов в бюджет (государственный внебюджетный фонд) влечет за собой наложение административного штрафа в соответствии со ст. 15.8 КоАП РФ.

Право и одновременно обязанность банка — приостановление расходных операций, не связанных с исполнением обязанностей по уплате налога или сбора либо иного платежного поручения, имеющего в соответствии с законодательством преимущество в очередности исполнения перед платежами в бюджет (внебюджетный фонд), по счетам налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента, сборщика налогов и (или) сборов или иных лиц при наличии у банка или иной кредитной организации решения налогового органа, таможенного органа или органа государственного внебюджетного фонда о приостановлении операций по таким счетам. Это полномочие банка основано на норме ст. 76 НК РФ, в соответствии с которой приостановление операций по счетам в банке применяется для обеспечения исполнения решения о взыскании налога или сбора. Приостановление операций по счетам налогоплательщика-организации в банке означает прекращение банком всех расходных операций по счету. Нарушение этой обязанности влечет за собой наложение административного штрафа по ст. 15.9 КоАП РФ.

Банки обязаны исполнить поручение органа государственного внебюджетного фонда о зачислении во вклады граждан сумм государственных пенсий и (или) других выплат. Особенности перечисления платежей в государственные социальные внебюджетные фонды регламентированы специальным законодательством, в частности совместным письмом Банка России и Минфина России от 05 и 15.01.2001 № 898-У; 5н «О порядке работы банков с расчетными документами на перечисление (взыскание) денежных средств в государственные социальные внебюджетные фонды в связи с введением с 1 января 2001 года единого социального налога (взноса)». За неисполнение банком поручения органа государственного внебюджетного фонда КоАП РФ установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 15.10.

Полномочия по контролю за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Эти полномочия проявляются в фиксировании, хранении и представлении информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в организации внутреннего контроля. Федеральным законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» аналогичными полномочиями, кроме банков, наделены:

· профессиональные участники рынка ценных бумаг;

· страховые организации и лизинговые компании;

· организации федеральной почтовой связи;

· ломбарды;

· организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий;

· организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;

· организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;

· организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества;

· организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности.

Полномочия, связанные с выполнением коммерческими банками функций агента валютного контроля. Осуществление уполномоченными банками контроля за проведением

валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, предусмотрено ст. 22 Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Уполномоченными банками являются кредитные организации, имеющие право на основании лицензий Банка России осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте, а также действующие на территории России по лицензиям Банка России филиалы кредитных организаций, созданных в соответствии с законодательством иностранных государств, имеющие право осуществлять банковские операции со средствами в иностранной валюте.

Согласно ч. 6 ст. 15.25 КоАП РФ несоблюдение установленных порядка или сроков представления форм учета и отчетности по валютным операциям, нарушение установленного порядка использования специального счета и (или) резервирования, нарушение установленных единых правил оформления паспортов сделок либо нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов или паспортов сделок влечет за собой наложение административного штрафа.

Наделение банков не свойственными природе коммерческой организации обязанностями по выполнению властных полномочий и установление административной ответственности за нарушение этой обязанности может расцениваться как возврат к «старому» виду банковской системы. Нецелесообразно делегировать властные полномочия коммерческому банку, хотя он и без этого может осуществлять надлежащий контроль и надзор (например, контроль за соблюдением правил ведения кассовых операций).

Библиография

1 Об осуществлении кредитными организациями проверок соблюдения предприятиями порядка работы с денежной наличностью см. приложение 7 к Положению о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 05.01.1998 № 14-П, утвержденному Советом директоров Банка России (протокол от 19.12.1997 № 47).

2 Махров И.Е., Борисов А.Н. Комментарий к статьям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности и налогов: полномочия налоговой полиции (постатейный). — М., 2002. С. 342.

3 Приданникова М.А. О некоторых вопросах толкования и применения статьи 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Юрист. 2005. № 12.

4 Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. — М., 2003. С. 165.

5 См.: Петрова С., Березинская Е. Договорились. Стратегия развития банков внесена в правительство // Ведомости. 2004. 10 февр.