Делегированное законотворчество: отечественный и зарубежный опыт

УДК 340.12

Страницы в журнале: 5-16

В.В. Кожевников,

доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского Россия, Омск kta6973@rambler.ru

Рассматривается проблема делегированного законотворчества. Автор отмечает, что отечественная правовая доктрина отрицательно относится к  делегированному законодательству и примеров его применения очень мало, тогда как в странах романо-германской и англосаксонской правовых семей юридическая наука уделяет  данной проблеме повышенное внимание, а роль и удельный вес актов делегированного законотворчества в системе источников права постоянно повышается.

Ключевые слова: правотворчество, делегирование, представительные органы, исполнительные органы, правовая доктрина,  правовой эксперимент.

Анализ современной юридической литературы позволяет сделать вывод, что зачастую в качестве одного из видов правотворчества ученые называют делегированное правотворчество, которое, по мнению В.В. Оксамытного, представляет собой деятельность государственных органов, должностных лиц и определенных организаций и учреждений, связанную с принятием нормативных актов на основе передачи им соответствующего права прямо уполномоченных на такую деятельность органов и лиц. В.В. Оксамытный поясняет, что практика делегированного законотворчества чаще всего наблюдается, когда иным государственным органам передается право на принятие закона или акта, его заменяющего. При прямом делегировании законодательных полномочий парламента глава государства или правительство получают право на издание законов (Франция, Казахстан, Туркмения); в случае косвенного делегирования правительство полномочно принимать исполнительные акты по вопросам, которые являются исключительной прерогативой парламента (Великобритания) [28, с. 377—378].

Нетрудно заметить, что автор коснулся некоторых общетеоретических положений, касающихся делегированного правотворчества (вернее, законотворчества. — В.К.), привел примеры его зарубежной практики, однако не счел необходимым ответить положительно или отрицательно на признание делегированного законотворчества в отечественной правовой системе.

Р.А. Ромашов применительно к современной России делегированное правотворчество связывает с муниципальным правотворчеством, которое осуществляется на уровне действия органов местного самоуправления; не будучи включенными в систему органов государственной власти, они тем не менее наделены определенным объемом властной компетенции в правотворческой области. При этом Р.А. Ромашов ссылается на ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», которая определяет, что «по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты» [37, с. 214]. Подобную позицию разделяют и другие ученые [4, с. 204]. Так, весьма распространена точка зрения, что в данном случае речь идет о диспозитивном делегированном правотворчестве, которое наблюдается в тех случаях, когда органы государственной власти согласно закону предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономностью [8, с. 183, 379].

В принципе соглашаясь с изложенной выше позицией, Л.А. Морозова проявляет некоторую непоследовательность, отмечая, что, с одной стороны, делегированное законотворчество — относительно новый для России вид: ранее законы делегированного характера на общегосударственном уровне не принимались; с другой стороны, признавая делегированным правотворчеством (выделено нами. — В.К.) правотворчество органов местного самоуправления, она пишет, что эти органы «вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения» [25, с. 174].

Отметим, что с такой трактовкой понятия делегированного правотворчества согласны далеко не все ученые, в том числе автор настоящей статьи. В приведенной норме федерального закона она не усматривается. Если признать делегированным законотворчеством правотворчество органов местного самоуправления, то следует соответственно признать и юридическую силу их нормативных правовых актов, тождественную силе нормативных правовых актов (законов) государственных органов, делегировавших свои правотворческие полномочия.

Например, коллектив авторов (И.В. Гойман-Калинский, Г.И. Иванец, В.И. Червонюк), рассматривая раздельно муниципальное и делегированное правотворчество, в отношении последнего (опять-таки без «привязки» к отечественному опыту) пишут о том, что это правотворческая деятельность органов исполнительной власти (как правило, правительства), осуществляемая ими по поручению (делегации) парламента. Поясняя свою позицию, авторы подчеркивают, что данный вид правотворчества предполагает издание органом исполнительной власти нормативных правовых актов по уполномочию органов законодательной власти; акты делегированного законодательства фактически обладают силой закона; в результате такой правотворческой деятельности принимаются нормативные правовые акты по вопросам, входящим в компетенцию парламента [10, с. 216—217]. Подобную позицию поддерживает ряд других авторов [47, с. 166].

А.С. Пиголкин признавал принятие нормативных актов органами местного самоуправления самостоятельным видом правотворческой деятельности. Он писал: «Издавая нормативные акты (обычно они имеют разные названия —решения, постановления, распоряжения и т. д.), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов» [29, с. 166].

Авторы, выделяющие делегированное правотворчество, часто констатируют, что «в советское время видом делегированного правотворчества была передача правотворческих полномочий государства общественным объединениям, например, профсоюзам» [25, с. 174]. Соглашаясь с этим утверждением, трудно понять тех ученых, которые данный пример приводят для раскрытия не делегированного, а санкционированного правотворчества [15, с. 162—163]. Более того, подчеркивая, что после ликвидации в 1933 году Народного комиссариата труда СССР ВЦСПС был наделен правом издавать нормативные акты (постановления и инструкции по применению трудового законодательства, по охране труда и социальному страхованию), имеющие общеобязательный характер [31, с. 685], ученые-теоретики необоснованно используют этот же пример для подтверждения существования санкционированного правотворчества. Между тем этот пример содержанием охватывает и собственно санкционированное правотворчество, и совместное правотворчество общественных организаций и государственных органов [42, с. 498—499].

Л.И. Антонова, напротив, приводит этот же пример применительно к делегированному правотворчеству в период СССР [3, с. 322].

На наш взгляд, весьма противоречивую позицию по поводу делегированного правотворчества высказал Р.М. Романов. В зависимости от субъектов, осуществляющих правотворчество, в качестве самостоятельного вида он называет правотворчество органов местного самоуправления (районных, поселковых, сельских представительных органов и соответствующих местных администраций), затем пишет, что в этом случае речь идет о санкционированном (разрешенном, подтвержденном государством) правотворчестве, а потом заявляет, что делегированное правотворчество подчас не отделяют от санкционированного правотворчества. По его мнению, делегированное правотворчество заключается в том, что высший представительный орган государственной власти (парламент) уполномочивает президента, правительство, иные органы власти принимать вместо него акты законодательного характера, указывая при этом, что подобный способ правотворчества (выделено нами. – В.К.) закреплен конституциями зарубежных государств (например, Италии, Франции, Бразилии, Испании, Польши, Швейцарии, Казахстана, Туркменистана). Как утверждает Р.М. Романов, общефедеральному правотворчеству делегирование не свойственно1, но в некоторых субъектах (каких, неизвестно. — В.К.) предусмотрено право органов государственной власти и управления (с соблюдением ряда условий) передавать часть своих полномочий по изданию нормативных правовых актов нижестоящим органам [36, с. 335—336].

Критически можно оценить и позицию Р.Х. Макуева по рассматриваемой проблеме: с одной стороны, правотворческую деятельность органов местного самоуправления он определяет в качестве самостоятельного вида правотворчества, с другой — утверждает, что эта деятельность не вписывается в другие виды правотворчества, и предлагает отнести ее к прямому, непосредственному принятию правовых актов [21, с. 402—403].

Алогичными выглядят также рассуждения М.И. Абдулаева и С.А. Комарова, которые, выделяя такой вид правотворчества, как санкционирование государственными органами правовых обычаев или норм, принятых корпоративными организациями, далее пишут следующее: «Правотворческая деятельность корпоративных (общественных) организаций, в отличие от нормотворческих функций государственных органов, как правило, исключает самостоятельное принятие этими организациями норм права. Государство участвует в правотворческом процессе в различных формах: делегирование правотворческих полномочий; санкционирование актов, принятых этими организациями; предварительное разрешение на издание соответствующего акта либо совместное их принятие» [1, с. 301].

Полагаем, следует согласиться с точкой зрения В.В. Лазарева и С.В. Липеня, которые, анализируя правотворческую деятельность общественных организаций, проводят различие, существующее между санкционированным и делегированным правотворчеством. Как подчеркивают авторы, санкционированное правотворчество — это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями; в ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций. Делегированное же правотворчество — это осуществление правотворческой деятельности общественными организациями по поручению компетентных государственных органов [19, с. 343]. Во времена существования СССР делегированное правотворчество связывалось с передачей общественным организациям отдельных функций государственных органов [32, с. 112—117].

К проблеме разграничения санкционированного и делегированного правотворчества обращалась и Н.В. Иночкина. По ее мнению, cанкционированное правотворчество можно определить как получившую государственное одобрение или согласие деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений, организаций и т. д.) и других негосударственных субъектов, направленную на разработку, издание, отмену и совершенствование правовых норм [16, с. 8—10]. Субъектами санкционированного правотворчества являются органы местного самоуправления, коммерческие, акционерные, производственные организации и товарищества, профессиональные и политические организации (например, профсоюзы), а также должностные лица предприятий, учреждений, министерств и ведомств. Санкционирование может осуществляться как до принятия правового акта (путем его одобрения), так и после его принятия посредством дачи согласия на его применение [16, с. 8—10].

Н.В. Иночкина считает, что делегированное правотворчество отличатся от санкционированного: делегированное правотворчество — более широкое понятие, а санкционирование есть одна из разновидностей делегирования. В целом под делегированным правотворчеством Н.В. Иночкина понимает деятельность государственных органов и (или) должностных лиц, а также отдельных негосударственных организаций, связанную с принятием нормативных правовых актов на основании поручения (делегирования) иного органа или должностного лица. Юридическая сила таких нормативных правовых актов, как правило, равна юридической силе актов делегирующего органа. В результате этого происходит временное расширение полномочий органа, которому такие права делегируются [16, с. 8—10].

Н.В. Иночкина также считает, что для более эффективного применения делегирование полномочий должно осуществляться на долгосрочной основе и включать в себя не только передачу соответствующих полномочий и ответственности другому субъекту, но и предоставление достаточных материальных ресурсов (рабочих кадров, материальных ценностей и денежного довольствия) для реализации этих полномочий.

В отличие от изложенной промежуточной позиции по вопросу о характере правотворчества органов местного самоуправления, поддерживаемой Н.В. Иночкиной, полагаем, что органы местного самоуправления являются самостоятельными субъектами правотворческой деятельности в Российской Федерации. В самом общем виде правотворчество органов местного самоуправления можно представить как деятельность этих органов по принятию, изменению или отмене норм права, регулирующих вопросы местного значения в конкретном муниципальном образовании.

Таким образом, правотворчество органов местного самоуправления нами рассматривается в качестве непосредственного правотворчества, которое существует наряду с правотворчеством соответствующих государственных органов, их должностных лиц, народа и иных субъектов правотворчества. Муниципальное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ и законами Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [27]. Правотворчество — одно из важных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению делами в рамках муниципального образования [43, с. 197].

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ закрепляет, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Комментируя изложенную норму права, В.В. Лазарев совершенно справедливо подчеркивает, что каждый орган в пределах своей компетенции решает соответствующие вопросы местного значения самостоятельно. Ни один государственный орган не правомочен отменять принятые в соответствии с законом акты местного самоуправления, никто не визирует их решения, не требуется ни предварительной, ни последующей санкции на те или иные действия. Органы местного самоуправления осуществляют функции публичной власти под свою ответственность [26, с. 562].

Полагаем, важным является ответ на весьма проблематичный вопрос: осуществление отдельных государственных полномочий для органов местного самоуправления является правом или обязанностью [12, с. 109—119]? Думаем, следует поддержать позицию тех ученых, которые утверждают, что органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, требующие государственных полномочий [14, с. 56, 177, 198].

Говоря в целом о делегированном законотворчестве в отечественной правовой системе, следует сказать, что оно имело весьма небольшой объем и было представлено приведенными выше немногочисленными примерами. Сегодня делегированное правотворчество в российской правовой системе отсутствует. Отечественные ученые-теоретики, говоря о данном правовом феномене, ограничиваются лишь чисто теоретическими рассуждениями.

Так, Р.В. Енгибарян и Ю.К. Краснов полагают, что органы местного самоуправления, помимо решения вопросов сугубо местного значения, принимают (как фактическое положение. — В.К.) акты, связанные с осуществлением государственных полномочий, переданных им субъектом Российской Федерации. Авторы считают, что такая передача может осуществляться двумя способами: во-первых, законом субъекта Федерации, на основе которого органы местного самоуправления выносят решения о принятии на себя выполнения указанных полномочий; во-вторых, на основе договора, заключаемого между субъектом Федерации и органом местного самоуправления. И в первом, и во втором случае требуется решение как государственного органа, передающего полномочия, так и органа местного самоуправления, принимающего на себя их исполнение. В одностороннем порядке субъект Федерации не вправе навязать муниципальному образованию выполнение государственных функций. Р.В. Енгибарян и Ю.К. Краснов обращают также внимание на то, что «порядок делегирования полномочий органам местного самоуправления подлежит (в будущем. — В.К.) урегулированию законом субъекта Российской Федерации», а порядок подготовки и заключения договоров о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления «должен (опять-таки в будущем. — В.К.) регулироваться специальным законом субъекта Российской Федерации» [13, с. 458].

Иная характеристика имеет место в отношении делегированного законотворчества, которое весьма распространено в правовых системах зарубежных государств и соответствующих правовых семьях. Однако в ряде случаев делегированному законотворчеству уделяется недостаточное внимание. Например, анализируя семью общего права, Т.Н. Радько ограничивается лишь указанием на то, что «закон является вторым источником права. Сюда относятся не только закон в прямом смысле, но и различные подзаконные акты, принятые во исполнение закона (делегированное или вспомогательное законодательство)» [33, с. 505].

Г.Н. Андреева одно из полномочий правительств зарубежных стран связывает с их нормоустановительной деятельностью, предполагающей не только принятие нормативных актов во исполнение законов, но и актов делегированного законодательства, т. е. актов по вопросам компетенции парламента [2, с. 327].

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ