Децентрализация государства: опыт Франции

 УДК 342.25(44)

 Страницы в журнале: 154-160

А.А. Соловьев,

доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права Института политики, права и социального развития Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова,  председатель судебного состава Арбитражного суда Московской области Россия, Москва

Н.А. Шеяфетдинова,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Института политики, права и социального развития Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова, доцент кафедры правового обеспечения национальной безопасности  Московского университета приборостроения и информатики Россия, Москва sheiafetdinovaup@mail.ru

Рассматривается опыт Франции в вопросе децентрализации государства. Авторами описывается хронология децентрализации власти во Франции начиная с XVI века.

Ключевые слова: управление, публичная власть, государственная компетенция, децентрализация, Франция.

В  Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р, в качестве одного из важнейших механизмов реализации заявленных целей была обозначена децентрализация государственного управления.

Децентрализация направлена на предоставление местным общинам объемов своей собственной компетенции, отличающейся от компетенции органов государственной власти, обеспечение воспроизводства своих полномочий в процессе выборов и, тем самым, реализацию наилучшего баланса власти по всей стране. При децентрализации процесс принятия решений ближе к гражданам, что способствует появлению и утверждению низового уровня демократии. Деконцентрация является идеальной отправной точкой концепции, направленной на повышение эффективности действий государства путем передачи некоторых функций центральных органов власти местным чиновникам административного уровня [9].

Согласно определению И.В. Понкина, децентрализация публичного управления как принцип организации и функционирования публичной власти в юридическом пространстве представляет собой императив (или возможность) и логику:

1) распределения и разграничения публично-властной (политической, административной, фискальной и др.) компетенции и связанной с ней ответственности в рамках публичного сектора по уровням и сегментам публичной власти — между высшим (центральным, федеральным, национальным) уровнем государственной власти, региональным (субнациональным) уровнем государственной власти и местным уровнем государственной власти — с акцентом на передачу компетенции на иерархически более низкие уровни, а также между государственной властью и местным самоуправлением (принцип вертикальной децентрализации), с соответствующим ресурсным обеспечением таких действий;

2) распределения и разграничения публично-властной компетенции (политической, административной, фискальной и др.) и связанной с ней ответственности в рамках публичного сектора «по горизонтали» — между органами публичной власти, органами публичного управления (принцип горизонтальной децентрализации);

3) делегирования отдельных публично-властных и сопряженных с ними полномочий автономным и квазиавтономным государственным (в том числе — государственно-частным) организациям, а также государственно-общественным и автономным организациям частного сектора (данный подход более присущ «новой» модели публичного управления) [2, с. 29—30].

Современные процессы децентрализации определяют интерес к истории вопроса. Понимание перспектив и трендов децентрализации власти в будущем возможно только на основе хорошего знания того, как развивались эти тенденции, посредством каких механизмов воплощались в жизнь, какие ошибки совершались и «шишки набивались» на пути апробации тех или иных подходов.

И если опыт России в части обсуждаемых вопросов стал предметом многочисленных научно-монографических и научно-статейных материалов, то зарубежный опыт исследован весьма фрагментарно и поверхностно. Настоящая статья посвящена опыту Французской Республики1. Мы остановимся на основных вехах в сложном процессе перехода этой страны от строго централизованного к децентрализованному государству. При этом ранее мы обращали внимание на значительную общность правовых систем Российской Федерации и Французской Республики, что позволяет говорить о возможности использования французского опыта, в частности, в правотворческой деятельности российских органов государственной власти [3, с. 121—124].

Первые отдельные элементы децентрализации власти во Франции можно наблюдать уже в период не позднее XIII века [1].

В XVI веке короли Франции инициировали многочисленные административные реформы, в том числе в части реструктуризации финансовой администрации и увеличения количества женералитетов (généralité — прообраз современных префектур) как региональных органов королевской администрации. 7 декабря 1542 года Королевским Эдиктом Франциска I Франция была разделена на 16 женералитетов. Их число было увеличено до 21 в конце XVI века (до 36 к Великой французской революции, еще 2 были созданы в 1784 году). В 1577 году король Генрих III учредил пять казначеев (Trésoriers Généraux) в каждом женералитете, которые образовали региональные казначейские бюро [43, с. 377].

В 1789 году учредительное собрание рассмотрело условия нового территориального деления Франции. Территория государства была разделена на провинции и женералитеты, управляемые интендантами, назначаемыми королем.

29 сентября 1789 года в докладе Жака-Гийома Туре о децентрализации Франции, представленном в Учредительном Собрании, предлагалось создать 80 административно-территориальных единиц, в дополнение к Парижу, каждая из которых образовала бы квадрат со стороной 18 лиг и была бы разделена на девять муниципалитетов или районов, каждый из которых должен быть разделен на 9 округов. Было объявлено, что территориальные органы власти, размер и относительно небольшое население не должны препятствовать центральной власти осуществлять такую реформу.

Закон от 22 декабря 1789 года «Об учреждении первичных собраний и административных ассамблей» [15] учредил департамент как единицу территориального деления, а не как новое сообщество. Этот акт также установил комитет из четырех членов, предназначенный для определения случаев, при которых члены провинций не согласны с установлением новых границ департаментов. Считается, что тем самым Учредительное Собрание заменило прежнее административно-территориальное деление (на провинции) на новую и более рациональную структуру.

Основой правового регулирования статуса административно-территориальных единиц стал Закон от 14 декабря 1789 года. Во время дебатов Жак-Гийом Туре [8], Эммануэль Жозеф Сийес [6] и Николя Карита де Кондорсе [40] выступали в поддержку предложения о создании 6500 муниципалитетов вопреки советам Габриэля де Мирабо [7]. Для первых демократия представлялась сильнее в крупных муниципалитетах, лучше приспособленных, что в большей степени способствовало выражению чаяний народа. По мнению Мирабо, сохранение разбросанных структур позволяет лучше контролировать их и гарантирует гражданам обеспечение центральным правительством большего спокойствия.

26 февраля 1790 года Учредительное Собрание завершило территориальное деление. Франция была поделена на 83 департамента, границы которых старались провести, максимально уважая границы бывших провинций.

Конституция Франции 1791 года гласила: «Королевство едино и неделимо: его территория распределена на восемьдесят три департамента, каждый департамент поделен округа, каждый округ — на кантоны».

Конституция Франции от 5 фрюктидора III года (22 августа 1795 года) внесла изменения в статус территориальных органов власти. Указанным актом муниципальные власти в слишком маленьких муниципалитетах с населением менее 5 000 жителей были упразднены в пользу муниципального служащего и помощника. В муниципалитетах с численностью более 100 000 жителей, по крайней мере, учреждались три отдельных муниципальных органа, города подразделялись на несколько районов. В соответствии со ст. 3 Конституции Франции 1795 года территория государства делилась на 87 департаментов (départements), каждый из которых подразделялся на кантоны (cantons), которые в свою очередь делились на коммуны (communes). Согласно ст. 4 Конституции Франции 1795 года границы департаментов могли быть изменены или исправлены только Законодательным корпусом, но в этом случае площадь департамента не могла превышать 100 квадратных мириаметров (в среднем 400 квадратных лье).

Что касается периода 1799—1800 годов, Конституция Франции VIII года (25 декабря 1799 года) оставила департамент как основную административно-территориальную единицу, но изменила статус администрации департамента. Закон Франции от 17 февраля 1800 года «О делении французской территории и администрации» [11] учредил префектов, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Первым консулом (позднее — императором). Ответственные за администрацию префекты являлись единоличными исполнительными органами департамента. Они назначали мэров и руководителей коммун с населением менее 5000 жителей.

Закон от 18 июля 1837 года «Об администрации коммун» признал правосубъектность города, чьи мэры являлись также представителями исполнительного муниципального совета.

Закон от 10 августа 1871 года «Об общих советах» организовал выборы Генерального совета и его возобновление на половину списочного состава каждые три года [14, p. 3041].

Закон от 5 апреля 1884 года «Об организации муниципального уровня» [17, p. 1557] подтвердил принцип избрания мэров Советом и признал местную автономию. Главной особенностью этого закона явилось то, что он создал единообразный правовой режим для всех муниципалитетов Франции. Этот выбор никогда не будет оспорен в дальнейшем, но на тот момент преимущества закона не имели очевидного характера, учитывая крайнее разнообразие французских городов и, в частности, количество и специфичность небольших муниципалитетов. Согласно ст. 1 Закона от 5 апреля 1884 года «Об организации муниципального уровня» муниципальный орган каждого муниципалитета включал городской совет, мэра и одного или нескольких заместителей [12]. Часть 1 ст. 61 данного Закона гласила: «Совет посредством своих обсуждений регулирует дела муниципалитета». Коммуна и департамент приобрели статусы территориальных сообществ.

Закон Франции от 22 марта 1890 года [16, p. 91] учредил объединения муниципалитетов, государственные учреждения, имеющие минимум автономии.

Ордонанс от 10 января 1944 года [41, p. 533] учредил региональных уполномоченных Республики (les commissaires régionaux de la République), которые были наделены «исключительными полномочиями», обоснованными реалиями войны. Они имели право приостанавливать исполнение законов и других нормативных правовых актов, обеспечивать необходимые меры поддержания порядка, деятельности администрации и сил безопасности.

Ордонанс от 24 октября 1945 года № 45-2487 [42, p. 6887] внес ряд важных изменений в статус региональных уполномоченных Республики.

Закон от 19 марта 1946 года № 46-451 [18, р. 2294] учредил в четырех «старых» колониях (Гваделупа, Мартиника, Реюньон и Французская Гвиана) заморские департаменты.

Закон от 2 августа 1961 года [19, p. 7200] создал округ «Парижский регион».

Несколькими Декретами от 14 марта 1964 года был учрежден двадцать один региональный префект. Закон Франции от 10 июля 1964 года № 64-707 [20, p. 6204] превратил Париж в «территориальное сообщество с особым статусом и компетенцией коммунальной и ведомственной природы».

Закон от 31 декабря 1966 года № 66-1069 [21, р. 99] установил правовой режим городских общин и установил четыре новых межобщинных структуры (Бордо, Лилль, Лион, Страсбург).

Закон от 10 июля 1970 года [22, p. 6542] был направлен на содействие созданию новых агломераций.

Законом Франции от 5 июля 1972 года № 72-619 [23, p. 7176] было учреждено более крупное деление Франции — на регионы (в каждый из которых вошло несколько департаментов), регион определен в качестве публично-правового образования (в настоящее время территория Франции включает 27 регионов, 22 из которых — на континентальной («метропольной») территории и 5 — на заморских территориях).

Закон от 31 декабря 1975 года № 75-1331 [24, p. 143] усилил статус Парижа.

Закон от 6 мая 1976 года № 76-394 [25, р. 2741] трансформировал Парижский регион в регион Иль-де-Франс.

В период с мая 1981 по март 1983 года был принят ряд правовых актов [28, р. 748; 29, p. 730; 30, p. 2441], расширявших и уточнявших механизмы децентрализации власти во Франции.

Особое значение имел Закон Франции от 2 марта 1982 года № 82-213 «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов» [29, р. 730], существенно систематизировавший и укрепивший режим административно-правового регулирования отношений между административно-территориальными единицами Франции и между такими единицами и центральными властями Франции. В рамках проводимой политики, направленной на усиление децентрализации, положения этого Закона были дополнены нормами Закона от 29 июля 1982 года № 82-653 «О реформе планирования» [30, р. 2441], Закона от 31 декабря 1982 года № 82-1169 [26, р. 3], установившего особые уставы городов Парижа, Лиона и Марселя, ряда других актов [27, р. 13].

Закон Франции от 7 января 1983 года № 83-8 [32, р. 215] и Закон Франции от 22 июля 1983 года № 83-663 [31, р. 2286] были посвящены перераспределению и уточнению разграничения полномочий между местными сообществами и государством, а также повышению степени автономности, в том числе экономической, местных сообществ.

Период 1984—1987 годов был ознаменован следующим. Закон от 26 января 1984 года № 84-53 [33, p. 441] и Закон от 13 июля 1987 года № 87-529 [34, p. 7918] определили статус территориальной государственной службы.

Закон от 5 января 1988 года № 88-13 «О развитии децентрализации» [35, p. 208] был направлен на повышение экономической децентрализации местной власти.

Закон от 3 февраля 1992 года № 92-108 [36] определил статус местных выборных должностных лиц. Закон от 6 февраля 1992 года № 92-125 «О территориальной администрации Республики» [37, p. 2064] сыграл важную роль в дальнейшем развитии децентрализации во Франции.

Далее был принят Закон от 4 февраля 1995 года № 95-115 «О пространственном планировании и устойчивом развитии территорий» [38, р. 1973]. Закон от 25 июня 1999 года № 99-533 [39, р. 9515] внес ряд изменений в Закон 1995 года и также касался пространственного планирования и устойчивого развития территорий.

Конституционным законом Франции от 23 июля 2008 года № 2008-274 «О модернизации институтов Пятой Республики» [13, р. 11890] были изменены или дополнены тридцать статей Конституции Франции 1958 года [4]. Соответственно, согласно ст. 1 действующей редакции Конституции Французской Республики 1958 года устройство Франции определено как децентрализованное.

Несомненно, процесс реформирования государственного строительства Французской Республики не завершен, но направление на дальнейшую децентрализацию определено достаточно четко.

Список литературы

1. Книга ремесел и торговли города Парижа: средние века / пер. Л.И. Киселевой.— М., 1957. Вып. 10.

2. Понкин И.В. Теория государственного управления: децентрализация публичной администрации // Административное право и процесс. 2014. № 2.

3. Соловьев А.А., Шеяфетдинова Н.А. О некоторых аспектах защиты культуры: конституционные императивы и реальные правовые подходы в ряде зарубежных государств // Современное право. 2014. № 3.

4. Chronologie. URL: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000060-les-revisions-de-la-constitution-sous-la-ve-republique/chronologie

5. Constitution du 4 octobre 1958 // Journal officiel de la République Française. 5 octobre 1958. № 0238

6. Emmanuel Joseph Sieyès. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/sycomore/fiche.asp?num_dept=12322

7. Gabriel Riquetti de Mirabeau. URL: http:// www.assemblee-nationale.fr/sycomore/ fiche.asp?num_dept=11765

8. Jacques Guillaume Thouret. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/sycomore/fiche.asp?num_dept=12954

9. La décentralisation (1789-2010). URL: http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/decentralisation.asp

10. La dernière modification est la Loi constitutionnelle № 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. URL: http://www. legifrance.gouv.fr

11. La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) concernant la division du territoire français et l’administration. URL: http://www.u-picardie.fr/labo/curapp/revues/root/45/ Annexe.pdf_4a0d2b2344d22/Annexe.pdf

12. Les grands principes de la Loi municipale de 1884. URL: http://www.senat.fr/evenement/archives/D18/ principes.html

13. Loi constitutionnelle № 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République // Journal officiel de la République Française. 24 juillet 2008. № 171. Texte № 2.

14. Loi du 10 août 1871 relative aux conseils generaux // Journal officiel de la République Française. 29 août 1871.

15. Loi du 22 décembre 1789 relative à la constitution des assemblées primaires et des assemblées administratives. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/images-decentralisation/decentralisation/loi-du-22-decembre-1789-.pdf

16. Loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes ajoutant un titre 8 (art. 169 à 180) à la Loi du 05-04-1884 relative à l'organisation municipale // Journal officiel de la République Française. 6 mars 1890.

17. Loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale // Journal officiel de la République Française. 6 avril 1884.

18. Loi № 46-451 du 19 mars 1946 sont erigees en departements francais les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Reunion et de la Guyane Francaise // Journal officiel de la République Française. 20 mars 1946.

19. Loi № 61-845 du 2 août 1961 relative à l'organisation de la Region de Paris, abrogeant l'Ordonnance № 59272 du 4 fevrier 1959 relative à la creation d'un district de la Region de Paris // Journal officiel de la République Française. 3 août 1961.

20. Loi № 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne // Journal officiel de la République Française. 12 juillet 1964.

21. Loi № 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines // Journal officiel de la République Française. 4 janvier 1967.

22. Loi № 70-611 du 10 juillet 1970 tendant à faciliter les operations de renovation urbaine // Journal officiel de la République Française. 12 juillet 1970.

23. Loi № 72-619 du 5 juillet 1972 portant creation et organisation des regions // Journal officiel de la République Française. 9 juillet 1972.

24. Loi № 75-1331 du 31 décembre 1975 portant réforme du régime administratif de la ville de Paris // Journal officiel de la République Française. 3 janvier 1976.

25. Loi № 76-394 du 6 mai 1976 portant creation et organisation de la region d’Île-de-France (etablissement public dote de la personnalite morale et de l'autonomie financiere) // Journal officiel de la République Française. 7 mai 1976.

26. Loi № 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des etablissements publics de cooperation intercommunale // Journal officiel de la République Française. 1 janvier 1983.

27. Loi № 82-1171 du 31 décembre 1982 portant organisation des regions de Guadeloupe,de Guyane, de Martinique et de la Reunion // Journal officiel de la République Française. 1 janvier 1983.

28. Loi № 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions // Journal officiel de la République Française. 3 mars 1982.

29. Loi № 82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la region corse (organisation administrative) // Journal officiel de la République Française. 3 mars 1982.

30. Loi № 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification // Journal officiel de la République Française. 30 juillet 1982.

31. Loi № 83-663 du 22 juillet 1983 completant la Loi № 838 du 07-01-1983 relative à la repartition des competences entre les communes, les departements, les regions et l'Etat // Journal officiel de la République Française. 23 juillet 1983.

32. Loi № 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les départements, les régions et l'Etat // Journal officiel de la République Française. 9 janvier 1983.

33. Loi № 84-53 du 26 janvier 1984 dite le pors portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale // Journal officiel de la République Française. 27 janvier 1984.

34. Loi № 87-529 du 13 juillet 1987 dite Galland modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale // Journal officiel de la République Française. 16 juillet 1987.

35. Loi № 88-13 du 5 janvier 1988 d'amelioration de la decentralisation // Journal officiel de la République Française. 6 janvier 1988.

36. Loi № 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux // Journal officiel de la République Française. 27 février 1992.

37. Loi № 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République // Journal officiel de la République Française. 8 février 1992. № 33.

38. Loi № 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire // Journal officiel de la République Française. 5 février 1995. № 31.

39. Loi № 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la Loi № 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire // Journal officiel de la République Française. 29 juin 1999. № 148. Texte № 2.

40. Marie Jean Antoine Nicolas Caritat de Condorcet. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/sycomore/fiche. asp?num_dept=11572

41. Ordonnance du 10 janvier 1944 portant division du territoire en commissariat regionaux de la Republique et creation de commissariats generaux de la Republique // Journal officiel de la République Française. 6 juillet 1944.

42. Ordonnance № 45-2487 du 24 octobre 1945 relative aux pouvoirs des commissaires regionaux de la Republique // Journal officiel de la République Française. 25 octobre 1945.

43. Zink A. Pays ou circonscriptions. Les collectivités territoriales de la France du Sud-Ouest sous l'Ancien Régime. — Paris, 2000.