Деятельность Президента РФ по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

УДК 342.61  

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №8 2011 Страницы в журнале: 51-55

А.В. КУРИЛЕНКО,

аспирант Российского государственного социального университета

Рассматриваются вопросы, связанные с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, а также деятельность Президента РФ по их обеспечению. Предлагаются механизмы по улучшению взаимодействия Президента РФ и органов власти в области прав и свобод.

Ключевые слова: Президент РФ, глава государства, деятельность, обеспечение, права, свободы, человек, гражданин, Конституция РФ, гарант, органы власти, взаимодействие.

Activity of the President of the Russian Federation on maintenance of the rights and freedom of the person and the citizen in the Russian Federation

Kurilenko A.

The questions connected with maintenance of the rights and freedom of the person and the citizen, and also activity of the President of the Russian Federation on their maintenance are considered. Mechanisms on improvement of interaction of the President of the Russian Federation and authorities in the field of the rights and freedom are offered.

Keywords: the President of the Russian Federation, the head of the state, activity, maintenance, the rights, freedom, the person, the citizen, the Constitution of Russian Federation, the guarantor, authorities, interaction.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина является обязательным условием существования любого демократического государства. Так, в Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина говорится в самом начале Конституции РФ — преамбуле. Тем самым изначально подчеркивается их огромная значимость. А признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства. В статье 2 Конституции РФ сказано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. М.В. Баглай поясняет: «выражение “высшая ценность” — это не юридическая, а нравственная категория. Но когда она попадает в конституционный текст, то превращается в категорию правовую, т. е. в обязательное правило для всех членов общества — как облеченных, так и не облеченных властью. Последующие главы Конституции, и особенно глава 2 “Права и свободы человека и гражданина”, подчинены этому суперпринципу, раскрывают и детализируют его. В статье 18, например, провозглашается, что права и свободы человека и гражданина “определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”»[1].

При этом очень важно, чтобы права и свободы не просто декларировались, но и воплощались в жизнь. Так, Л.С. Явич писал, что право — ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях, и что нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества[2].

Н.И. Матузов полагает: с одной стороны, общество осознало необходимость и безусловную ценность естественных и неотъемлемых прав человека, присущих ему от рождения, с другой — оно пока не в состоянии обеспечить их полное гарантированное осуществление[3].

Поэтому, учитывая вышеназванные обстоятельства, Президент РФ как глава государства призван контролировать соблюдение в стране прав и свобод человека и гражданина. В силу ч. 2 ст. 80 Конституции РФ «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина».

В своем Послании Федеральному собранию РФ 1995 года Президент РФ говорил: «Нам удалось провозгласить многие права и свободы граждан. С гарантиями этих прав дела обстоят значительно хуже: права личности, никогда в отечественной истории не считавшиеся практически государственным приоритетом, рискуют и впредь остаться декларативными»[4].

Поэтому необходимо не только законодательно закрепить права и свободы человека и гражданина, но и создать соответствующие инструменты, механизмы, условия и конкретные гарантии реализации данных прав. А для этого, например, требуется предусмотреть ответственность и контроль в отношении соблюдения прав и свобод со стороны государства и общества. Следовательно, необходимо развивать институт правовой ответственности государственных органов власти и граждан. При этом именно конституционно закрепленное взаимоотношение личность—государство должно занимать важную позицию в механизме правового регулирования.

Безусловно, ключевая роль в этом вопросе принадлежит Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Практическая реализация компетенции Президента РФ по обеспечению прав и свобод происходит через воздействие на государственные органы соответствующих ветвей власти путем определения основных направлений государственной политики, законотворчества и т. д.

Так, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ 2000 года говорилось: «Соединение ресурсов федеральных, региональных и местных властей потребуется для решения основных задач совершенствования политической системы и строительства эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности, для чего необходимо консолидировать усилия всех уровней и ветвей власти»[5].

Подчас глава государства старается самостоятельно предпринимать определенные меры по защите прав граждан, особенно слабо защищенных слоев населения. Так, в Указе от 13.04.2011 № 444 «О дополнительных мерах по обеспечению прав и защиты интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации» Президент РФ определил, как удостоверяется наличие российского гражданства у детей, не достигших 14 лет. Принятие данного документа было направлено на упорядочение деятельности органов, учреждений и организаций при оказании услуг, в том числе в сфере здравоохранения, образования и социального обеспечения, в случаях, когда их предоставление обусловлено наличием гражданства Российской Федерации.

Для гарантирования прав и свобод Президенту РФ Конституцией РФ определены особые полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Охраняя права и свободы человека и гражданина, Президент РФ опирается на всю систему органов государственной власти. Функции гаранта прав и свобод человека и гражданина требуют от Президента РФ постоянного контроля деятельности исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти.

Учитывая возложенные Конституцией РФ на Президента РФ особые права и обязанности по гарантированию прав и свобод человека и гражданина, в первую очередь именно от Президента РФ требуется обеспечение положения, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в области прав и свобод человека и гражданина (разумеется, в рамках своей компетенции). Поэтому именно Президент РФ выступает координатором деятельности всех ветвей власти, а также федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

При этом, имея достаточно большие полномочия, Президент РФ не подменяет собой те или иные органы государственной власти и не берет на себя решение вопросов, относящихся к компетенции соответствующих органов государственной власти. Так, С.А. Авакьян, говоря о руководстве Президентом РФ внутренней политикой государства, писал следующее: «Занимаясь руководством внутренней политики, Президент не подменяет иные государственные органы, не решает вопросы вместо них. Но любые стороны внутренней политики государства могут попасть в поле его внимания. В одних случаях он сам принимает решение, в других — становится инициатором разработки законопроекта, в третьих — дает поручение Правительству или иному федеральному органу исполнительной власти»[6].

Д.Ю. Скуратов, говоря о корректировке положений ст. 80 Конституции РФ, отметил, что в данную статью необходимо добавить формулировку, согласно которой Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики России не единолично, а во взаимодействии с иными ветвями государственной власти, включая Федеральное собрание РФ[7].

Практическая реализация компетенции Президента РФ по гарантированию прав человека в основном происходит через воздействие на государственные органы соответствующих ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и нормотворчество (в том числе законотворчество), путем определения основных направлений государственной политики или участия в формировании и функционировании этих органов, а также через непосредственное руководство всеми органами власти (в рамках своих полномочий) в особо значимых сферах государственной жизни и взаимодействие с ними при решении общегосударственных задач.

Так, существенное место в законотворческой деятельности главы государства занимает взаимодействие Президента РФ с парламентом. Являясь активным участником законодательного процесса и обладая правом как позитивного, так и негативного участия в нем, Президент РФ выполняет функцию государственно-утверждающего характера не только подписывая законы, но и непосредственно участвуя в этом процессе как через своих полномочных представителей в Федеральном собрании РФ, так и лично, например, проводя встречи, совещания и консультации с руководством палат парламента по наиболее важным законопроектам и вопросам российской действительности, а также по планированию законопроектной деятельности. Тем самым глава государства обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории России.

Президент РФ ежегодно выступает перед Федеральным собранием РФ с посланиями, которые являются стратегическими документами, определяющими основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области прав человека. В отличие от зарубежных стран (особенно Италии), послания Президента РФ являются негласными, обязательными, стратегическими планами развития государства на текущий год. Ввиду этого предлагаем на законодательном уровне придать посланиям главы государства статус общефедерального значения и обеспечить их системой контроля.

Особо стоит отметить роль Президента РФ в обеспечении прав человека органами исполнительной власти Российской Федерации. Именно ее организационно-управленческая деятельность направлена на исполнение нормативных правовых актов, прежде всего законов, смысл, содержание и применение которых обеспечивают права и свободы человека и гражданина, а высший орган исполнительной власти — Правительство РФ — осуществляет меры по обеспечению законности прав и свобод  граждан (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Обычно Правительство РФ является пропрезидентским, что подтверждается рядом факторов: Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83 Конституции РФ); и Президент РФ, и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ); ряд министров (особенно «силовых») непосредственно подчинены главе государства и т. д.

Выполняя определенные Конституцией РФ полномочия по соблюдению прав и свобод граждан, Правительство РФ подотчетно и подконтрольно Президенту РФ. Поэтому, оказывая влияние на систему исполнительной власти, глава государства обеспечивает осуществление ими конституционных обязанностей в области прав и свобод человека и тем самым выполняет свою функцию гаранта прав и свобод человека и гражданина.

В правовом государстве особое место в системе органов власти по защите прав и свобод человека занимает судебная власть как независимая, самостоятельная ветвь государственной власти. Одной из основных гарантий самостоятельности и независимости судебной власти является ее особый порядок назначения судей. Президент РФ непосредственно участвует в формировании практически всех федеральных судебных органов власти. При этом он ограничен в полномочиях в этом вопросе, поскольку обязан либо согласовывать свои действия с законодательной властью (в отношении высших судов), либо назначать судей по представлению председателей высших судов и с учетом мнения соответствующей квалификационной коллегии судей.

Влияние Президента РФ на судебную власть велико и не ограничивается лишь формированием судейского корпуса. Вопросам модернизации правосудия в России Президент РФ и его администрация уделяют большое внимание. Об этом, например, свидетельствует созданный  при Президенте РФ Совет по вопросам совершенствования правосудия.

В связи с изложенным выше предлагаем внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты (касающиеся данного вопроса) по реформированию порядка назначения судей (общей юрисдикции) путем выбора кандидатур на должность судей самим судейским корпусом (высшими органами) на конкурсной основе и дальнейшего представления их парламенту с последующим утверждением Президентом РФ. Важное место в этом вопросе должен играть парламент (особенно Государственная дума), поскольку именно этот орган максимально приближен к народу и, по сути, изъявляет волю граждан по тем или иным вопросам. Учитывая, что суд выполняет ключевую функцию по защите прав и свобод человека и гражданина и непосредственно взаимодействует с гражданами, именно граждане через своих представителей в законодательных органах должны предоставлять право определенным лицам (будущим судьям) вершить над ними и в стране в целом справедливое правосудие.

Особое место в этом вопросе отведено органам прокуратуры, играющим существенную роль в защите прав и свобод. Деятельность органов прокуратуры, так же как и органов судебной власти, основана на ее независимости, вмешательство в которую влечет за собой установленную законом ответственность. Однако это не исключает взаимодействия Президента РФ и органов прокуратуры и совместного решения ими задач в области прав и свобод человека и гражданина. Президентские полномочия в отношении органов прокуратуры связаны как с формированием кадрового состава, так и с совместной работой в сфере обеспечения и защиты прав и свобод. Кроме кадровых полномочий в ведении Президента РФ находятся вопросы материального обеспечения прокурорских работников. Именно он устанавливает денежное вознаграждение Генерального прокурора РФ, его заместителей, а также определяет ежемесячное денежное поощрение для работников прокуратуры. В последние годы Президент РФ часто принимает участие в ежегодных совещаниях (коллегии) прокуроров, что подчеркивает особую значимость этого института в деле защиты прав и свобод. Учитывая все вышесказанное, возникает необходимость в выделении прокуратуры в более независимый и самостоятельный орган. Так, возможно предусмотреть создание специального фонда прокуратуры РФ, средства которого сама прокуратура будет распределять на свои нужды (поощрение сотрудников, приобретение техники и т. д.), но при этом она должна отчитываться за их использование, например, перед Президентом РФ, или Правительством РФ, или Государственной думой.

Важную роль в реализации президентских полномочий по гарантированию прав и свобод человека и гражданина играют Администрация Президента РФ, советы и комиссии при главе государства. Особое внимание Президент РФ и его аппарат уделяют работе с обращениями граждан как одному из важных механизмов по охране прав и свобод человека и гражданина. Результаты данной работы также выступают источником информирования главы государства о положении дел в стране в отношении охраны прав и свобод человека и гражданина.

Учитывая, что люди, сталкиваясь с органами государственного управления, нередко встречаются с проявлениями произвола и беззакония со стороны органов власти и их должностных лиц,  приоритетными направлениями  своей политики Президент РФ рассматривает кадровую реформу, в том числе государственной и муниципальной службы, а также борьбу с коррупцией.

С учетом этого предлагаем конкретизировать и систематизировать президентские полномочия в сфере координации деятельности органов государственной власти. Такие полномочия носят как учредительный характер, обеспечивая создание, определение кадрового состава, реорганизацию и ликвидацию органов власти, так и функциональный — по координации, взаимодействию и взаимному контролю главы государства с органами власти.

Функции гаранта прав и свобод человека и гражданина требуют от Президента РФ постоянного внимания к вопросам эффективности функционирования органов исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти в области прав и свобод, без вторжения в их компетенцию. При этом Президент РФ не должен нарушать конституционные принципы самостоятельности и независимости этих органов. Он обязан стараться поддерживать неконцентрацию и некоррумпированность власти и достижение единой цели при решении задач по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении своих полномочий Президент РФ не вправе посягать на основы конституционного строя, на неотъемлемые права и свободы граждан, на единство власти в федеративном государстве, на международные обязательства Российской Федерации, вытекающие из норм международного права и международных договоров.

Вообще предоставленные конституционные полномочия дают главе государства широчайшие возможности для вмешательства в деятельность органов власти, а иногда и оказания серьезного давления. Президент РФ вправе предпринимать определенные действия для оказания влияния на органы государственной власти как глава государства и гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, но только в соответствии с конкретными конституционными нормами; у него не должно быть так называемых скрытых полномочий. Сильная президентская власть и широкие полномочия подчас бывают оправданны для обеспечения стабильности и развития страны, однако всегда существует опасность злоупотребления. Права Президента РФ в данной сфере выражаются в различных формах: от определения основных направлений внутренней и внешней политики и создания концептуальных документов до обнародования общенациональных программ развития государства. Устанавливая общенациональные приоритеты, участвуя в формировании и функционировании органов государственной власти, Президент РФ направляет и контролирует деятельность всего государственного механизма в русле выполнения своей главной задачи — управления государством, — гарантирующей эффективную и полноценную реализацию прав и свобод человека и гражданина. Являясь гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент РФ несет персональную ответственность за то, чтобы механизмы их обеспечения и реализации работали бесперебойно.

Учитывая вышеназванные обстоятельства, возникает необходимость детальной правовой регламентации полномочий главы государства путем издания специального закона «О Президенте Российской Федерации». В этом законе следует оптимизировать механизмы взаимодействия президента с органами государственной власти в области обеспечения прав человека, исходя из статуса Президента РФ — гаранта прав и свобод человека и гражданина.

Также предлагаем внести изменения в Конституцию РФ и соответствующие федеральные конституционные законы в отношении вопроса по обязательному подписанию и обнародованию нормативных правовых актов Президентом РФ, которые соответствующим большинством приняло Федеральное собрание РФ, при условии, что данные акты (законы) не противоречат законодательству Российской Федерации.

Кроме того, с целью детальной правовой регламентации взаимоотношений Президента РФ и Правительства РФ в Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» следует ввести норму, определяющую перечень оснований отставки Правительства РФ, в числе которых была бы формулировка — «за совершение действий или бездействий, которые привели к существенному и массовому нарушению прав и свобод человека и гражданина».

История свидетельствует, что главу государства привлечь к юридической ответственности практически невозможно. Поэтому встает вопрос о создании соответствующих правовых механизмов, которые могли бы оказывать серьезное влияние на Президента РФ в вопросах ответственности. Например, возможно прописать в Конституции РФ, что при неоднократном (более двух или трех раз) вынесении вопроса об отрешении Президента РФ и поддержке этого вопроса хотя бы четвертью членов государственного органа, обладающего подобными полномочиями, Президенту РФ будет юридически запрещено баллотироваться в президенты на следующий срок.

Библиография

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 2002, С. 101.

2 См.: Явич Л.С. Общая теория права. — Л., 1971. С. 201.

3 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2003. С. 268.

4 Российская газета. 1995. 17 фев.

5 Там же. 2000. 11 июля.

6 Авакьян С.А. Конституционное право России. — М., 2007. С. 308.

7 См.: Скуратов Д.Ю. Отдельные проблемы участия Президента РФ в правотворческом процессе. — М., 2007. С. 67.