Деятельность Уполномоченного по правам человека как особая форма защиты семейных прав граждан

УДК 342.7

И.М. ВУЙМИНА,
соискатель кафедры гражданского права юридического факультета Тверского государственного университета

В  статье 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года записано: «Каждый человек имеет право на уважение его личной и семейной жизни, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции. Не допускается вмешательство государственных органов в осуществление этого права, за исключением случаев, предусмотренных законом и необходимых в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или защиты нравственности или защиты прав и свобод других лиц».

 В силу п. 3 ст. 16 Всеобщей декларации прав человека 1948 года семья имеет право на защиту со стороны общества и государства. Данным нормам соответствует положение ч. 1 ст. 38 Конституции РФ, согласно которому материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как органа, созданного в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами является одним из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории институт по правам человека известен давно. В классическом виде институт омбудсмена (так называют уполномоченного по правам человека в Европе и в мире) был создан в 1809 году в Швеции.
Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный по правам человека) регламентируется Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон). Основной обязанностью Уполномоченного по правам человека является рассмотрение жалоб о нарушении прав и свобод человека и гражданина действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц, принятие мер к восстановлению нарушенных прав и свобод.
Статьи 23, 29, 31, 32 Закона наделяют Уполномоченного по правам человека рядом прав, в частности правом обратиться в суд с заявлением о защите прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица; в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина, и др.
При этом из смысла Закона следует, что защите подлежат как личные, так и социальные и экономические права граждан, в том числе и семейные.
Согласно ст. 8 Семейного кодекса РФ защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных СК РФ, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства. Защита семейных прав осуществляется способами, предусмотренными соответствующими статьями СК РФ. 
В СК РФ не упоминается о такой форме защиты семейных прав граждан, как обращение к Уполномоченному по правам человека. Кроме того, институт Уполномоченного по правам человека не относится к органам, осуществляющим защиту семейных прав граждан. Представляется, что подобный подход законодателя необоснован, так как в настоящее время именно институт Уполномоченного по правам человека приобретает все большую популярность среди населения нашей страны. Обращение к Уполномоченному по правам человека является одной из наиболее эффективных форм защиты гражданами своих прав во всех областях жизни и деятельности.
Согласно сведениям о количестве и тематике обращений (заявлений, жалоб) граждан Российской Федерации, представленным в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год, к Уполномоченному по правам человека поступило более 28 тыс. жалоб на нарушения прав конкретных лиц, что почти на 5 тыс. меньше по сравнению с 2006 годом, т. е. общее количество жалоб сократилось. При этом доля жалоб граждан по проблемам семьи и детей увеличилась с 5,3 до 6,4%. Возросло количество обращений, связанных с вопросами защиты детей, прежде всего усыновления и опеки. 
Исходя из анализа поступивших к Уполномоченному по правам человека обращений и жалоб, можно сделать вывод, что в отечественной правоприменительной практике наиболее распространенным является нарушение положений международно-правовых норм, гарантирующих права на уважение семейной жизни (в частности, ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, п. 3 ст. 16 Всеобщей декларации прав человека)[1]. 
В этой связи крайне интересным является подход Уполномоченного  по правам человека к такому виду наказания, как административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства. Такой вид наказания есть один из самых распространенных способов нарушения семейных прав.
Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и обязанностями наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации на защиту своих прав, в том числе и семейных.
Административное выдворение — это принудительное и контролируемое перемещение иностранных граждан и лиц без гражданства через Государственную границу Российской Федерации либо (в случаях, предусмотренных федеральным законодательством) контролируемый самостоятельный выезд указанных граждан из Российской Федерации (это мера ответственности за совершение административного правонарушения в ряду с другими административными наказаниями).
Административное выдворение является самой суровой мерой ответственности для иностранных граждан и лиц без гражданства, при этом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) допускает применение другого вида наказания к нарушителю. Как правило, компетентные должностные лица применяют именно выдворение, не обращая внимания на ст. 4.1 КоАП РФ, которая напрямую предписывает учитывать смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства и данные о личности нарушителя.
Показательным является следующий пример. К Уполномоченному по правам человека обратилась гражданка С. с жалобой на постановление судьи о выдворении ее отца за пределы России и на вступившее в законную силу решение Судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 06.05.2004. 
Как следовало из представленных документов, С. являлся отцом заявительницы. Он прибыл из Грузии в апреле 2003 года к своей дочери в г. Кызыл (Республика Тыва), где был зарегистрирован до 29.12.2003.
В конце декабря 2003 года С. вместе с дочерью переехал для дальнейшего проживания в ст. Каневская Краснодарского края, где его дочь имела жилой дом на праве собственности.
В связи с переездом в Краснодарский край и истечением срока временного пребывания в Российской Федерации С. 4 января 2004 г. обратился в ПВС Каневского РОВД о продлении срока действия визы, однако ему было в этом отказано по причине отсутствия регистрации дочери по новому месту жительства.
21 января 2004 г. дочь С. была зарегистрирована в ПВС Каневского РОВД, после чего С. было рекомендовано обратиться в Центр паспортно-визовой работы с иностранцами при ГУВД Краснодарского края для продления визы и регистрации временного пребывания в Российской Федерации.
После обращения С. в указанный центр все его документы сразу же были направлены в суд Прикубанского округа.
Постановлением судьи Прикубанского районного суда г. Краснодара об административном правонарушении от 01.04.2004 С. был привлечен к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 500 руб. с выдворением за пределы Российской Федерации.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 06.05.2004 постановление судьи Прикубанского районного суда г. Краснодара об административном правонарушении в отношении С. от 01.04.2004 было оставлено без изменения, а кассационная жалоба С. — без удовлетворения.
В соответствии с п. 3 ст. 29 Закона Уполномоченный по правам человека обратился к председателю Краснодарского краевого суда с ходатайством об истребовании дела по жалобе С. и рассмотрении его надзорной жалобы и ходатайства Уполномоченного по правам человека по существу, а также об изменении постановления Прикубанского районного суда 
г. Краснодара об административном правонарушении от 01.04.2004 в части назначения дополнительного наказания — административного выдворения.
В обосновании своей жалобы Уполномоченный по правам человека говорит о нарушении данным видом наказания прав гражданина С. и его дочери на уважение семейной жизни, так как гражданин С. приехал к дочери с целью оказания ей помощи, поскольку дочь является инвалидом второй группы, матерью-одиночкой малолетнего ребенка и нуждается в посторонней помощи и уходе. С. является единственным человеком, оказывающим помощь дочери.
Постановлением и. о. председателя Краснодарского краевого суда от 04.04.2005 обращение Уполномоченного по правам человека и жалоба С. были признаны обоснованными. С. было назначено административное наказание в виде штрафа в размере 500 руб. без выдворения за пределы Российской Федерации[2].
Таким образом, Уполномоченный по правам человека классифицировал данное деяние как нарушение семейных прав гражданина С. и его дочери, и поэтому вид административного наказания был изменен.
Кроме того, Уполномоченный по правам человека большое внимание уделяет защите прав детей. Так, одним из основных пунктов Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год является пункт, посвященный проблеме защиты прав и законных интересов детей как наиболее уязвимых членов общества. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год правам и законным интересам ребенка посвящен целый раздел. 
Нарушение прав детей Уполномоченный по правам человека объясняет «отсутствием сводного федерального законодательства по правам детей. Призванные заменить его законы, подзаконные акты и, в частности, внутриведомственные приказы и инструкции объективно затрудняют государству и обществу контроль над соблюдением прав и интересов ребенка. Сказывается, конечно, и укоренившаяся в обществе привычка воспринимать права ребенка как что-то искусственное, а самих детей — как объект любви и заботы, а не как субъект права»[3]. 
Особенно много жалоб приходит из сельской местности, где заявители зачастую либо не знают своих прав, предусмотренных региональными законами, либо не могут ими воспользоваться. Недостаточная информированность родителей о правах своих детей становится порой еще одной причиной нарушения этих прав. В целом, как представляется, органы социальной защиты плохо помогают гражданам понять свои права и при необходимости потребовать их соблюдения.
Кроме того, нередки обращения граждан в связи с ненадлежащим исполнением своих обязанностей различными органами и должностными лицами, в частности должностными лицами служб судебных приставов по взысканию алиментных обязательств. В этом случае Уполномоченный по правам человека обращается в прокуратуру, и, как правило, виновные должностные лица привлекаются к дисциплинарной ответственности.
Таким образом, анализ вышеуказанных докладов и практики позволяет сделать вывод, что деятельность Уполномоченного по правам человека является на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты семейных прав. Представляется, что было бы разумно изложить ст. 8 СК РФ в следующей редакции: 
«1. Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства.
2. Защита семейных прав осуществляется способами, предусмотренными настоящим Кодексом, а также иными законами Российской Федерации».

Библиография
1 См.: Использование Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации судебных механизмов защиты нарушенных прав граждан: Практ. материалы / Науч. ред. Е.В. Середа. — М., 2007. С. 78.
2 См.: Использование Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации судебных механизмов защиты нарушенных прав граждан. С. 89—96.
3 Там же.