Деятельность федеральных округов как один из аспектов укрепления российской государственности

УДК 342.24
 
В.Ю. КАТКОВ,
доцент кафедры конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина, Государственный советник Российской Федерации 2-го класса                
 
Статья посвящена анализу деятельности федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, связанной с укреплением российской государственности. Автор отмечает необходимость учета в государственно-правовом строительстве и национального, и зарубежного опыта.
Ключевые слова: федеральные округа, субъекты Российской Федерации, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.
 
Особенности развития государства в 1990-х годах, а также политические реалии современного мира вызвали необходимость создания в Российской Федерации института федеральных округов. Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (далее — Указ № 849) в России были введены институт федеральных округов  и институт  полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
В правовом поле Российской Федерации прочно закрепилось определение федерального округа  как совокупности субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента РФ, обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.
За почти 10 лет с момента образования федеральных округов сложилось определенное видение места и роли этого института в системе государственной власти Российской Федерации. Этого срока вполне достаточно для того, чтобы оценить накопленный опыт работы федеральных округов и дать правовую оценку ее эффективности.
Деятельность государства по стабилизации системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации носит постоянный характер. С учетом этого возрастают требования к качеству работы федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах при осуществлении взаимодействия с органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. От того, насколько адекватно институт федеральных округов способен  реагировать на возникающие проблемы, во многом зависит возможность осуществления устойчивой политики  экономического, социального и культурного развития Российской Федерации.
В связи с этим важнейшими задачами федеральных округов являются: повышение конкурентоспособности экономики и эффективности местного самоуправления; уточнение функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в общей системе государственной власти, их нормативно-правовое оформление; анализ опыта взаимодействия с
федеральными органами государственной власти и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральные округа уже стали значимой реалией государственного управления, стержнем жесткой вертикали исполнительной власти, важным инструментом политики главы государства в отношениях с территориями Российской Федерации, одним из главных способов разрешения возможных противоречий между федеральным центром и регионами.
Тем не менее первостепенное значение имеет комплексное функционирование института федеральных округов в единстве федерального и территориального аспектов. Несмотря на явные успехи в этой области, до сих пор возникают проблемы,  связанные с разделением функций и полномочий между федеральным центром, федеральными округами и субъектами Российской Федерации. Научные исследования показывают, что вопросы правового регулирования и практики функционирования федеральных округов по-прежнему нуждаются в дальнейшей теоретической разработке и закреплении в системе нормативных правовых актов.
В процессе изучения деятельности федеральных округов нельзя не рассматривать обширный нормативный материал национального законодательства прошлых лет, как дореволюционный, так и Союза ССР, а также правовые акты ряда других государств. Безусловно, следует опираться на имеющийся опыт и анализ возникновения и деятельности региональной власти в России с древнейших времен. Необходимо отметить, что система управления окраинами России характеризовалась особым административно-территориальным делением (наместничества, генерал-губернаторства, области, округа и т. д.) и наличием специфических, характерных нередко только для данной окраины учреждений и должностных лиц. Лишь после этого можно оценить эффективность действующего законодательства Российской Федерации в сфере функционирования федеральных округов.
Безусловно, необходимо постоянно обращаться к опыту работы федеральных округов в зарубежных странах. Как правило, во всех федеративных государствах федеральные округа являются субъектами внутрифедеративных отношений, правда, с особым статусом. Интересен, например,  опыт формирования и деятельности региональной власти в таких странах, как Германия, Франция, Италия, Великобритания, США, Испания. В ряде стран федеральным округом является столица государства, иногда — с прилегающей территорией. Федеральный столичный округ в Аргентине в пределах г. Буэнос-Айреса включает ту его часть, которая официально считается столицей страны. Федеральный округ в Бразилии включает столицу — город Бразилиа — и прилегающую к ней территорию.  Федеральный округ в Мексике совпадает с городом Мехико. В США федеральный округ Колумбия составляет г. Вашингтон  с прилегающей к нему территорией.
Интересен для российских исследователей и опыт британской регионализации конца XX века, поскольку наряду со значительными различиями в территориальной организации Российской Федерации и Соединенного Королевства существуют и некоторые сходства и, следовательно, такие сходства имеются в сопутствующих  регионализации проблемах.
Как известно, в 1991 году после распада Союза ССР в Российской Федерации возникла критическая ситуация, связанная с определением правового  статуса республик, краев и областей, входивших  в состав РСФСР. Создалась угроза стабильности и целостности государства. После принятия Конституции РФ 1993 года начался период активного заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, которые нередко противоречили Конституции РФ. В частности, ряд этих правовых актов предусматривал передачу некоторых полномочий, отнесенных Конституцией РФ к предметам ведения Российской Федерации, субъектам Российской Федерации.
Ослабление федерального центра после финансового кризиса августа 1998 года позволило региональным властям заполнить вакуум государственно-властных полномочий исходя из собственных приоритетов (приоритетов субъекта). В основе таких действий было стремление усилить горизонтальные политические связи между регионами. В этот период по инициативе региональных лидеров — глав субъектов Российской Федерации стали создаваться региональные ассоциации экономической кооперации. Появились предложения сделать лидеров основных региональных экономических ассоциаций  главными представителями регионов в отношениях с федеральным центром. В противоположность этому план создания федеральных округов, реализуемый Указом № 849,  был направлен на некоторое ослабление  власти региональных лидеров. Поэтому вместо формирования округов, отражающих экономические связи, были созданы семь федеральных округов, которые в некоторой степени разделили региональные ассоциации по разным федеральным округам. Например, в Уральский федеральный округ не были включены три региона, которые входили в ассоциацию «Большой Урал», три субъекта Российской Федерации — члены ассоциации «Большая Волга» — были включены в Северо-Кавказский федеральный округ.
С 1999 года в России началась стабилизация законодательной базы федеративных отношений, вступили в силу федеральные конституционные и федеральные законы, в частности, базовый Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Появление федеральных округов, введение должности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из-под влияния регионов, жестко подчинили их федеральному центру. При этом федеральные округа не отменили существующее политико-территориальное деление: исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.
Наиболее активная стадия преобразований началась в сентябре 2004 года и была связана с пакетом законопроектов Президента РФ по переходу к новой системе формирования губернаторского корпуса, а также к усилению пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов Российской Федерации. Указанные изменения  четко отразили современные тенденции централизации государственного устройства Российской Федерации.
Именно на уровне федеральных округов в настоящее время практически реализована задача укрепления единства правового пространства Российской Федерации, устранено большинство противоречий местного законодательства федеральному. Федеральные округа «приблизили» федеральную власть к территориям, что сказалось положительно на эффективности работы территориальных подразделений федеральных структур.
Периодизация законодательного регулирования основ государственности в области отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы об основных тенденциях, которыми характеризуется сегодняшний этап законодательной базы указанных отношений. К ним относятся, как уже отмечалось ранее, относительная стабилизация правового поля в Российской Федерации; обеспечение большей системности действующего законодательства; приведение законодательства к единому конституционному знаменателю; унификация норм и институтов; централизация и унитаризация государственного устройства.
Основное направление проводимой с мая 2000 года федеральными органами государственной власти политики по модернизации системы управления регионами в Российской Федерации — укрепление вертикали власти, а в нормативно-правовой сфере — приведение в соответствие Конституции РФ и федеральным правовым актам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Общей и неотложной для всех полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах была задача проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов управления в субъектах Российской Федерации  и местного самоуправления.
Важно и постоянное изучение  таких аспектов, как правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, дальнейшее становление института полномочных представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации, взаимоотношения полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися на территории федерального округа, роль полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в координации деятельности территориальных органов государственной власти в субъекта Российской Федерации, роль
полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в организации приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.
Важно, как именно правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе определяется в системе государственно-правовых и управленческих отношений в субъектах Российской Федерации; достаточно ли оптимален правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.
Продолжается работа по рационализации взаимоотношений института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах передана большая часть функций по координации и контролю государственной социально-экономической политики, в том числе по контролю за исполнением таких значимых приоритетных программ, как национальные проекты.
 
Рассматривая задачи деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сфере государственного строительства и права, стоит выделить такую, как дальнейшая гармонизация отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Следует отметить значение деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по изменению субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов Российской Федерации, и прежде всего путем объединения автономных округов и краев, областей.
Необходимы дальнейшее изучение  конституционно-правовых основ института федеральных округов в Российской Федерации, эффективности существующих правовых механизмов функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию норм законодательства Российской Федерации в данной сфере.
В настоящее время в Российской Федерации достаточно четко представлен комплексный конституционно-правовой анализ правового регулирования статуса, функций и функционирования федеральных округов, деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, обоснована необходимость качественно нового понимания института федеральных округов в Российской Федерации, в том числе и как инструмента антикризисного управления.
Сфера государственно-правового строительства, конечно, неисчерпаема. Думается, что научный интерес к проблемам института федеральных округов в Российской Федерации будет только возрастать, его механизмы станут самым активным образом использоваться законодателем, а сам институт федеральных округов будет динамично развиваться.