Дискреционные полномочия в механизме реализации властных полномочий главой государства в Великобритании в XVIII веке

УДК 342(410)(091) 

Страницы в журанале: 166-169

В.В. ЧУГАЕВ,

преподаватель кафедры уголовного права и криминологии Сибирского юридического института ФСКН России

Анализируется дефиниция дискреционных полномочий; выделяются понятие и основные признаки дискреционных полномочий как составляющей механизма реализации властных полномочий главой государства.

Ключевые слова: глава государства, дискреционные полномочия, Великобритания, механизм реализации, управление.

Discretionary powers in the authoritative powers mechanism by the head of Grate Britain in the XVIII century

Chugaev V.

The definition of discretionary powers is analyzed; the concept and the basic signs of discretionary powers as with a component of the mechanism of realization of imperious powers the head of the state are allocated.

Keywords: head of the state, discretionary powers, Grate Britain, realization mechanism, management.

Современная внутри- и внешнеполитическая обстановка в условиях набирающего темпы процесса глобализации все чаще заставляет серьезно задуматься как о месте и роли института главы государства в системе политического управления, так и о механизмах, связанных с формированием правового статуса главы государства и реализацией главой государства отдельных властных полномочий. На наш взгляд, обращение к опыту Великобритании XVIII века как теоретически, так и практически способно помочь выбрать верное направление совершенствования правового статуса института главы государства.

Сущность системы обычного конституционного права Великобритании XVIII века неоднозначна относительно определения набора и механизма реализации полномочий главы государства. Данное обстоятельство подтверждается примерами многочисленных конфликтов, возникавших между высшими субъектами управления английского государства, такими как Корона, Палата общин, Палата лордов и Кабинет министров.

С одной стороны, полномочия главы государства можно разделить на три основные группы: во-первых, конституционные функции формального и остаточного вида (например, назначение главы Кабинета министров и роспуск Палаты общин); во-вторых, полномочия в общественной и церемониальной сфере; в-третьих, представительные полномочия. С другой стороны, королевское правопонимание XVIII века сводилось к правилу, которое создавало совершенно неопределенный круг королевских прерогатив. Согласно этому правилу любой последующий монарх был вправе не следовать предписаниям, одобренным предыдущим. На наш взгляд, данная ситуация может быть объяснена наличием в правовой системе дискреционных полномочий и нетипичных по форме и содержанию источников права. В качестве примеров последнего можно выделить конституционные соглашения и неюридические правила, заключаемые между Короной и иными властными субъектами.

Обозначенная выше проблема установления набора полномочий главы государства Великобритании XVIII века неизбежно породила трудности в определении понятия механизма реализации властных полномочий. Проведенный нами анализ механизмов и путей взаимодействия высших органов государственной власти позволил сформулировать дефиницию механизма реализации властных полномочий главой Великобритании в XVIII веке. Так, под механизмом реализации властных полномочий главой государства следует понимать формально закрепленный или сложившийся в результате многократного повторения определенный порядок реализации предоставленных властному субъекту или присвоенных им полномочий. В качестве признаков данного явления можно выделить следующие:

1) формальное определение регламента реализации полномочий;

2) организация порядка осуществления полномочий в качестве правового обычая;

3) предоставление главе государства отдельных полномочий или определенной сферы государственного управления;

4) присвоение главой государства отдельных полномочий или определенной сферы государственного управления.

Применительно к первому и второму признакам следует заметить, что регламент реализации большей части властных полномочий Короны в XVIII веке не был формально определен. Редким исключением являлся порядок осуществления наиболее значимых полномочий, таких как введение новых налогов и сборов, набор и содержание армии, отстранение или назначение некоторых должностных лиц. Регламент же реализации большей части функций оформлялся молчаливым согласием представительного органа на неоднократное повторение определенных деяний Короны или ее представителей. Когда рост влияния Короны начинал вызывать опасение коммонеров, представляя, по мнению последних, угрозу государственным интересам, а точнее, интересам правящих кругов, или носил ярко выраженный антиобщественный характер, инициировался законопроект, целью которого было установление определенного запрета.

Говоря о третьем признаке, следует заметить, что он пригоден для большинства политических систем, характеризующихся разрешительным порядком предоставления полномочий, но неприменим к Великобритании XVIII века. По нашему мнению, Великобритании XVIII века в большей степени свойствен общедозволительный способ правового регулирования, что позволяет внести элемент присваивания в процедуру уполномочивания. Данная процедура, на наш взгляд, должна быть подчинена ряду условий, в числе которых можно выделить следующие:

1) наличие пробела в праве, т. е. данное полномочие не должно сложиться как прерогатива иного властного субъекта;

2) рациональное и обоснованное присвоение полномочий;

3) отсутствие открытого противостояния властных субъектов по поводу обладания отдельными полномочиями;

4) эффективность осуществления присвоенных полномочий.

Французский писатель В. Дюпре, автор трудов «La monarchie constitutionnelle» и «Monarch un constitutionnelle», раскрывая понятие «конституционная монархия», дал следующее определение: «форма правления, при которой конституция прямо или косвенно разрешает суверену совершать без подписи соответствующего министра лишь небольшое, но конкретно не определенное количество актов». На наш взгляд, комплексный анализ процессов, характеризующих систему управления в Великобритании в XVIII веке (в том числе и процессов реализации властных полномочий Короной), позволяет сделать вывод о том, что суть предусмотренных в определении В. Дюпре косвенно закрепленных конституцией полномочий монарха, существующих без прямого на них указания, есть проявление дискреционных полномочий, обозначенных в предложенной нами дефиниции в качестве присвоенных.

В «Юридической энциклопедии» под редакцией М.Ю. Тихомирова в качестве определения понятия «дискреционные полномочия» предлагается следующее: «…скрытое полномочие должностного лица или органа государственной власти, проявляющееся, как правило, в силу умолчания “закона”»[1]. По мнению профессора В.М. Капицына, данную дефиницию можно раскрыть как «возможность верховной власти принимать решения об использовании полномочий в целях сохранения влияния на общественные процессы в национальных интересах, когда с точки зрения нормативной определенности и правовой связанности этих решений они могут выходить за рамки формально понимаемого права»[2]. Таким образом, сущность дискреционных полномочий может быть определена через наличие в процессах управления обществом и государством так называемых полуправовых и полуадминистративных методов, способствующих реализации политической воли, отвечающей государственным интересам[3]. В.А. Малхозов подтверждает возможность совершения волевых актов, выходящих за рамки предмета правового регулирования. По его мнению, «эксклюзивные полномочия правителя состоят в том, что обладание верховной государственной властью позволяет ему в исключительных случаях принимать решения, которые выходят за пределы установленного правопорядка»[4]. В качестве положительной стороны данного способа управления выступает одновременное подкрепление правового регулирования скрытыми административными ресурсами.

Следует заметить, что вопреки наличию определенного сходства с правонарушением дискреционные полномочия представляют, на наш взгляд, совершенно иное государственно-правовое явление. В формальном составе дискреционных полномочий фактически отсутствует признак общественной вредности и, несмотря на разрешительный характер деятельности органов и должностных лиц государственной власти, отсутствие данного признака не позволяет, на наш взгляд, отнести это явление к категории правонарушения. Кроме того, по мнению Г. Кельзена, такие понятия, как «право», «государство» и «политика», отстоят друг от друга, а действия власти, противоречащие тем или иным ограничениям закона, не отражаются в правовом поле, а относятся к сфере допустимого политического произвола[5].

В данном контексте допустимый политический произвол тесно связан с таким термином, как «легитимность». Легитимность дискреционной власти, на наш взгляд, является необходимым критерием, позволяющим отграничить дискреционные проявления от формально-противоправных деяний. Подобное условие вызывает необходимость заручаться поддержкой должностного лица со стороны определенной целевой группы либо отдельных органов государственной власти, что, например, может обеспечиваться за счет применения системы компромиссов в иных сферах государственного управления.

Таким образом, можно выделить признаки, характеризующие явление дискреционных полномочий:

1) существование в силу умолчания закона, т. е. когда определенным документом или совокупностью нормативных правовых актов очерчен лишь общий круг полномочий управляющего субъекта, без их конкретизации, или когда закон предусматривает определенные полномочия, не закрепляя при этом ответственности за их превышение[6];

2) усмотрение субъекта, т. е. существование волевого желания должностного лица, а в нашем случае главы государства, совершать то или иное деяние[7];

3) легитимность государственной власти (одно из основных условий функционирования государственной власти, позволяющее облекать властное решение, не предусмотренное правом, в квазиправовую форму), которую в этом случае необходимо толковать в том смысле, что решения главы государства должны быть одобряемы лишь представительным органом власти;

4) эффективность постановлений дискреционной власти, которая тесно связана с явлением легитимности и на сегодняшний день воплощена в философии управления различных государств мира. Цели, достигнутые в результате принятия неправового решения, в некоторых случаях, например, когда на первый план ставятся эффективность и оперативность, позволяют облекать отдельные волеизъявления в правовую форму[9].

В завершение следует отметить, что под механизмом реализации властных полномочий главой государства, на наш взгляд, следует понимать формально закрепленный или сложившийся в результате многократного повторения определенный порядок реализации предоставленных или присвоенных главой государства отдельных полномочий или группы полномочий, не исключающий дискреционный характер последних в силу особого статуса субъекта правообладания.

Библиография

1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М., 2000. С. 24.

2 Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 2.

3 См.: Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. — М., 2002. С. 41.

4 Малхозов В.А. К вопросу о феномене власти главы государства // История государства и права. 2008. № 6. С. 32.

5 См.: Кельзен Г. Чистое учение о праве: Пер. с нем. Вып. 1. — М., 1987. С. 47—48.

6 См.: Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. — М., 1978. С. 231.

7 См.: Капицын В.М. Указ. раб. С. 3.

8 Там же. С. 2.

9 См.: Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Политическая субъектность как характеристика современного российского государства // Государство и право. 1999. № 12. С. 24.