Диспозитивные нормы налогового права (общие подходы и отраслевая специфика)

УДК 347.73
 
А.В. ДЕМИН,
кандидат юридических наук, доцент юридического института ФГУ «Сибирский федеральный университет»
 
Рассматриваются различные аспекты диспозитивности в налоговом законодательстве России. Уточняются понятие и признаки диспозитивных норм, выделяются особенности их использования в сфере налогообложения, формулируются предложения по совершенствованию законодательства.
Ключевые слова: налог, налогообложение, правовые нормы, диспозитивность.
 
Discretionary rules of tax law (common approaches and sector-specific)
This article discusses various aspects of dispositive in the tax legislation in Russia. Specified term, and signs of dispositive rules are highlighted in particular the use of tax, formulate proposals to improve legislation.
Keywords: tax, taxation, legal rules, discretionary.
 
Диспозитивные начала, так или иначе связанные с общедозволительными тенденциями правового регулирования, широко представлены в праве. Вместе с тем различные проявления диспозитивности (включая диспозитивные нормы) в публично-правовых отраслях права исследованы мало, что справедливо и для отечественной теории налогового права.
Следует заметить, что в доктринальных источниках диспозитивность понимается исключительно широко, что отражает многозначность этой правовой категории. В зависимости от научной позиции она рассматривается и как принцип, и как метод, и как основополагающее начало деятельности, и как признак одной из разновидностей юридических норм, и как субъективное право, и как юридический режим, и как идеологический фактор, определяющий развитие законодательства[1]. Диспозитивность находит свое воплощение в различных аспектах правовой реальности и, наряду с использованием диспозитивных норм, включает определенную свободу каждого субъекта распоряжаться своими материальными правами и процессуальными средствами их защиты, а также установленные законом возможности для дискретного усмотрения со стороны государственных органов и учета волеизъявления частных лиц, использование договорных форм и актов локального саморегулирования, свободу выбора из ряда предусмотренных законом альтернатив и, как следствие, допускаемую правовыми нормами многовариантность поведения.
На наш взгляд, диспозитивность представляет собой межотраслевую категорию, которая в той или иной мере проявляет себя во всех отраслях российского права (причем проявляет с учетом отраслевых особенностей). При этом соотношение императивных и диспозитивных элементов в различных отраслях права неодинаково и определяется прежде всего публично-правовой или частноправовой природой последних. Так, налоговому праву как публично-правовой отрасли свойственны детальная нормативная регламентация и минимизация свободы субъектов по самостоятельному регулированию своего поведения в рамках налогового правоотношения, диспозитивные средства используются здесь законодателем крайне осмотрительно и специфично.
В частном праве диспозитивность связывается, как правило, с договорными отношениями равноправных контрагентов; для диспозитивных норм частного права типичной является формулировка «если в договоре не предусмотрено иное». Поскольку налоговому праву договорные формы не свойственны, диспозитивность здесь имеет иное выражение. Прежде всего она связывается с возможностью персонального выбора заинтересованным субъектом наиболее удобного, оптимального, по его мнению, варианта юридически значимого поведения (разумеется, строго на основании и в рамках закона). Причем такой выбор, как правило, делается не путем заключения соглашений с контрагентом, а в результате одностороннего волевого решения. Рассмотрим в качестве иллюстрации абзац третий п. 1 ст. 83 Налогового кодекса РФ: «Министерство финансов Российской Федерации вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков». Здесь говорится не об обязанности Минфина России, а о его праве определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков. Причем специальный порядок их учета будет применяться на практике постольку, поскольку уполномоченный субъект реализует свое дискретное усмотрение в данном вопросе. В противном случае (т. е. если такие особенности нормативно не предусмотрены) должен действовать общий порядок постановки на учет в налоговых органах. Тем самым логически формируется правило: «Учет крупнейших налогоплательщиков осуществляется в общем порядке, если иной порядок не установлен Министерством финансов Российской Федерации». В этом проявляется диспозитивность правового регулирования учета крупнейших налогоплательщиков.
Диспозитивные проявления в налоговом праве могут охватывать как властные субъекты (территориальные образования, государственные и муниципальные органы, должностных лиц), так и частных лиц. Следует подчеркнуть, что в юридической науке дискреция, дискреционная власть нередко рассматриваются как особая разновидность диспозитивности[2]. Полагаем, нужно поддержать исследователей, задающихся вопросом о существовании в праве «автономии в широком смысле этого слова, то есть установленной законом возможности действовать в той или иной конкретной сфере монопольно, самостоятельно и независимо от других лиц», что ведет к признанию того факта, что «автономия в широком смысле свойственна не только субъектам частного права, но и субъектам публичного права»[3]. Правда, некоторые ученые полагают, что административные акты не могут быть средствами реализации диспозитивности, поскольку основаны на компетенции и не позволяют властному субъекту «уклониться» от реализации соответствующих полномочий[4]. Однако дискреция как особая форма управленческой деятельности как раз и означает возможность властного субъекта действовать по своему усмотрению в зависимости от складывающейся ситуации, нередко включая и «право на бездействие».
В налоговом праве диспозитивность проявляется, как правило, именно через реализацию дискреционных полномочий, предоставляющих возможность властным субъектам налогового права в пределах и случаях, установленных законом, принимать решения по своему усмотрению и исходя из конкретной ситуации. Например, когда властному субъекту предоставлена возможность отступить от общей модели поведения, установленной законом, он волен самостоятельно решать, реализовать ему эту возможность или нет. Так, в силу п. 4 ст. 69 НК РФ общий срок исполнения требования об уплате налога составляет 10 дней; налоговый орган вправе по своему усмотрению установить более продолжительный период времени для уплаты налога; но он может и «промолчать», оставив для исполнения требования общий 10-дневный срок, предусмотренный диспозитивной нормой закона; и то и другое решение правомерно, и какой-либо дополнительной мотивировки не требует.
Несмотря на публично-правовой характер налогового права и императивную направленность налогового регулирования, в этой отрасли присутствуют и диспозитивные нормы, хотя и не столь широко, как в частноправовых отраслях. По общему признанию, императивные нормы содержат категорические предписания, которым нужно однозначно следовать в процессе реализации права, и какие-либо отклонения от этих предписаний недопустимы. Эти предписания «могут быть заменены по усмотрению лиц другими условиями их поведения»[5]. Диспозитивные же нормы, напротив, устанавливая некоторое общее правило, предоставляют участникам правоотношений возможность урегулировать свое поведение иначе, чем предусмотрено нормой. Последняя применяется как «запасной» вариант, если заинтересованные лица не использовали предоставленную им законом возможность по саморегулированию социальных взаимодействий иным образом.
Диспозитивная норма позволяет участникам регулируемых ею отношений изменить предусмотренную модель поведения по собственному усмотрению. В данном случае участникам правоотношений «предоставляется  возможность самим договориться о своих взаимных правах и соответствующих им обязанностях, и лишь на случай, если они не сделают этого, предписывается определенный обязательный вариант поведения»[6]. По верному замечанию Я.М. Магазинера, диспозитивные нормы права (которые он называет восполнительными) обязательны только тогда, когда нет распоряжения на данный случай со стороны лица, которое на это имеет право: «Восполнительный закон сам по себе не обязателен к непременному исполнению, а обязателен только на случай отсутствия какого-либо распоряжения личности, на случай, которого она не предвидела или не желала считаться с его наступлением»[7]. Таким образом, в отличие от императивных норм, которые четко и однозначно определяют модель поведения, не позволяя участникам правоотношений отступить от предписанного правила, нормы диспозитивные действуют постольку, поскольку субъекты права не установили своей волей и в своих интересах иные условия взаимодействия.
Следует обратить внимание, что диспозитивные нормы и диспозитивность как особый юридический феномен — не одно и то же и отождествлять их недопустимо. Полагаем, такое смешение допускает, в частности, В.В. Гриценко, когда определяет диспозитивные нормы налогового права как нормы, предоставляющие «субъекту возможность воспользоваться или не воспользоваться своим правом, возможно даже выбрать одно из нескольких действий, предусмотренных в данной норме»[8]. Это, безусловно, слишком широкая дефиниция, которая должна быть существенно ограничена, иначе к диспозитивным придется относить помимо всех поголовно управомочивающих норм (что, разумеется, неверно) еще и, скажем, обязывающие нормы с альтернативной диспозицией или нормы-запреты с альтернативной санкцией.
Диспозитивные нормы представляют собой лишь один из аспектов диспозитивности как правового явления, их соотношение — это соотношение части и целого. Так, предоставление налогоплательщику законом возможностей по своему усмотрению уплатить налог досрочно, отозвать жалобу или организовать систему налогового учета может рассматриваться как проявление диспозитивности, но соответствующие правовые нормы нельзя отнести к диспозитивным. К примеру, предусмотренное в п. 3 ст. 218 НК РФ правило о том, что «стандартные налоговые вычеты предоставляются налогоплательщику одним из налоговых агентов, являющихся источником выплаты дохода, по выбору налогоплательщика на основании его письменного заявления и документов, подтверждающих право на такие налоговые вычеты», выступает наглядным проявлением диспозитивных начал в налоговом праве в том смысле, что предоставляет налогоплательщику выбор из нескольких вариантов. Однако диспозитивной нормой это правило не является, поскольку не указывает общую модель правового регулирования на случай отсутствия волеизъявления лица. Диспозитивный характер эта норма приобрела бы, к примеру, в такой редакции: «Стандартные налоговые вычеты предоставляются налогоплательщику одним из налоговых агентов, являющихся источником выплаты дохода, по месту основной работы налогоплательщика, если только в целях предоставления стандартных налоговых вычетов налогоплательщиком не заявлен иной налоговый агент».
Нередко в качестве диспозитивной нормы называют пункты 1 и 2 ст. 346.14 НК РФ, устанавливающие объекты налогообложения при применении упрощенной системы налогообложения. На наш взгляд, здесь также присутствуют элементы диспозитивности, заключенные в возможности выбора объекта налогообложения из двух вариантов: общие доходы либо доходы, уменьшенные на величину расходов. Однако диспозитивной эту норму назвать нельзя, так как налогоплательщик, переходящий на упрощенную систему налогообложения, обязан сделать выбор из двух равнозначных вариантов, при этом «промолчать» он не вправе. Суть же диспозитивной нормы — восполнение пробелов, образовавшихся из-за отсутствия акта-волеизъявления заинтересованного лица по вопросу, урегулированному диспозитивной нормой. «Такого рода нормы основаны на презумпции: зная о предоставленной им законодателем возможности самим выбирать любой вариант, контрагенты сознательно остановились на том, который предложен в качестве запасного диспозитивной нормой»[9].
В сфере налогового процесса диспозитивные начала проявляются в тех случаях, когда дальнейшее развитие той или иной процедуры зависит от волеизъявления заинтересованного лица. В частности, заявитель, исходя из своих собственных интересов и возможностей, решает, обжаловать ему или нет акт налогового органа (п. 1 ст. 139 НК РФ), какие документы приложить в обоснование своей позиции (абзац первый п. 2 ст. 139), заявлять или нет о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы (абзац второй п. 2 ст. 139) и в итоге отзывать или нет уже поданную в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу жалобу до принятия по ней решения (п. 4 ст. 139 НК РФ). Как видим, если налогоплательщик не желает защищать свои права и законные интересы, законодатель не считает возможным навязывать ему свою волю в защите этих прав. Перечисленные выше распорядительные действия суть диспозитивные элементы процедуры обжалования, хотя закрепляющие их нормы по формальным критериям относятся к императивным нормам налогового права.
Еще один важный момент: диспозитивная норма всегда обращена к правоприменителю, а не к законодателю. В этом смысле нормы с оговорками типа «если иное не установлено законом» диспозитивными не являются, хотя и могут свидетельствовать о проявлении диспозитивности в широком смысле. Так, в силу п. 12 ст. 64 НК РФ законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки и рассрочки уплаты соответственно региональных и местных налогов. Согласно п. 7 ст. 67 НК РФ могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита: по региональным налогам — законами субъектов Российской Федерации; по местным налогам — нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Эти нормы, формально не являясь диспозитивными, вместе с тем значительно снижают степень императивности положений НК РФ о порядке и условиях предоставления отсрочки или рассрочки по уплате региональных и местных налогов и сборов, а также инвестиционного налогового кредита (в отношении региональных и местных налогов), поскольку предоставляют субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в целях оптимизации налогообложения на своей территории принимать к нормам НК РФ дополнения и изменения. Разумеется, пределы такого нормотворчества ограничены федеральным законодателем (это региональные и местные налоги, взимаемые на территориях соответствующих субъектов). Но главное то, что в данном случае допускается многовариантность правового регулирования: применительно к основаниям и условиям предоставления отсрочек, рассрочек, инвестиционного налогового кредита по региональным и местным налогам всем заинтересованным лицам следует руководствоваться нормами федерального законодательства о налогах и сборах, если иное не установлено законами субъектов Российской Федерации или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В противном случае приоритет получают правовые налоговые нормы регионального и местного уровня. Полагаем, такой способ правового регулирования также можно считать одним из проявлений диспозитивности в налоговом праве.
Таким образом, диспозитивные нормы налогового права предполагают изменение общего порядка правового налогового регулирования локальными актами саморегуляции непосредственных участников налоговых правоотношений. Причем такие поведенческие акты основываются на свободном усмотрении заинтересованного лица. Диспозитивные правовые налоговые нормы всегда содержат «элементы многовариантности поведения, поскольку субъект налогового права, основываясь на законе и учете конкретных условий, принимает в границах, предписанных управомочивающей нормой, наиболее оптимальное решение»[10]. Частным субъектам налогового права диспозитивная норма предоставляет возможность изменить своим волеизъявлением общую модель правового регулирования. При отсутствии такого волеизъявления действует диспозитивная норма. Участникам налоговых правоотношений здесь предлагается выбор: использовать «созданную (выбранную) ими модель поведения либо модель, которая в качестве альтернативы предложена принявшим диспозитивную норму органом»[11].
Большинство диспозитивных норм налогового права являются обязывающими по своей природе, т. е. в диспозиции указывают на должное поведение адресатов. Дозволительные модели диспозитивных норм в налоговом праве практически не встречаются, а запретов нет вовсе. Этим налоговое право отличается от частных отраслей права, диспозитивные нормы которых включают весь спектр юридических предписаний (дозволения, обязанности, запреты) при подавляющем преобладании управомочивающих норм. В частности, запреты в гражданском праве и смежных с ним отраслях «не всегда представляют собой запретительные императивные предписания, но, напротив, могут иметь диспозитивный характер и действовать с учетом волеизъявлений участников гражданских правоотношений»[12].
В целом диспозитивные нормы налогового права относятся к так называемым нормам с оговорками, поскольку предусматривают некоторую общую модель поведения, оговаривая при этом возможность отступления от этой модели по усмотрению заинтересованного лица. Фактически диспозитивные нормы предусматривают два правила: одно на общий случай, другое — на случай оговорки, причем первое непосредственно указывается в тексте нормативного акта, а второе выводится логическим путем. В качестве иллюстрации проанализируем абзац третий п. 4 ст. 69 НК РФ: «Требование об уплате налога должно быть исполнено в течение 10 календарных дней с даты получения указанного требования, если более продолжительный период времени для уплаты налога не указан в этом требовании». В этом фрагменте легко отыскиваются две взаимосвязанные нормы, причем первая в явном, вторая в скрытом виде: 1) если в самом требовании не указан более продолжительный период времени для уплаты налога (гипотеза), оно должно быть исполнено в течение 10 календарных дней с даты получения указанного требования (диспозиция); 2) если в требовании указан более продолжительный период времени для уплаты налога, чем 10 календарных дней с даты его получения (гипотеза), оно должно быть исполнено в срок, установленный в таком требовании (диспозиция). Первая норма непосредственно закреплена в тексте закона и носит ярко выраженный диспозитивный характер: она действует восполнительно, т. е. как общая модель, на тот случай, если уполномоченный субъект не воспользуется своими дискретными возможностями и не укажет в требовании иной срок, чем предусмотрен диспозитивной нормой налогового права. Второе правило имеет «подразумеваемый» характер, его содержание выводится из диспозитивной нормы логическим путем, что еще раз доказывает многоуровневость используемых законодателем вариантов правового регулирования.
Диспозитивная норма может быть сформирована и по-другому, когда общая модель и возможное отступление от нее закрепляются в разных структурных единицах текста. В данном случае вместо одной, явно выраженной диспозитивной нормы мы получаем две: непосредственно диспозитивную норму и норму-оговорку. Разумеется, вторая норма неразрывно взаимосвязана с первой, производна от нее и применяется только совместно. К примеру, согласно п. 5 ст. 149 НК РФ налогоплательщик НДС, осуществляющий операции по реализации товаров (работ, услуг), предусмотренные п. 3 указанной статьи, вправе отказаться от освобождения таких операций от НДС, представив соответствующее заявление в налоговый орган по месту своей регистрации в качестве налогоплательщика в срок не позднее 1-го числа налогового периода, с которого налогоплательщик намерен отказаться от освобождения или приостановить его использование. Следовательно, п. 3 ст. 149 НК РФ, перечисляющий операции, освобождаемые от НДС, носит диспозитивный характер; он применяется до тех пор, пока налогоплательщик не воспользуется своим правом отказаться от использования данной налоговой льготы[13]. Конечно, в п. 3 ст. 149 НК РФ можно было бы прямо указать, что «не подлежат налогообложению НДС следующие операции…  если только налогоплательщик не отказался в установленном порядке от такой льготы». Но законодатель выбрал иной вариант правового регулирования, разместив общую диспозитивную норму и норму-оговорку в разных структурных единицах текста закона.
Таким образом, возможны два варианта конструирования диспозитивных норм. Первый: общая модель и оговорка о возможности отступления от нее содержатся в одной диспозитивной норме. Второй: диспозитивная норма описывает только общую модель, а отступление от нее, в свою очередь, излагается в отдельной норме, производной по характеру от диспозитивной нормы. Итак, либо «норма с оговоркой», либо основная норма плюс норма-оговорка. Выбор любой из этих конструкций сути дела не меняет. Наличие в нормативном акте нормы-оговорки придает диспозитивный характер основной норме налогового права точно так же, как если бы такая оговорка содержалась в самой диспозитивной норме. Причем, в отличие от гражданского права, именно «раздельный» вариант формирования диспозитивных норм в большей степени присущ источникам налогового права.
Подведем итоги. В то время как императивные нормы налогового права содержат категорические правила, которым нужно однозначно следовать в процессе реализации налогового права, и какие-либо отклонения от этих правил недопустимы, диспозитивные нормы, устанавливая некоторое общее правило, предоставляют участникам правоотношения возможность урегулировать свое поведение иначе, чем предусмотрено диспозитивной нормой права. При этом диспозитивная правовая налоговая норма всегда применяется постольку, поскольку ее адресаты не выбрали иной вариант юридически значимого поведения, отличный от общей модели, предусмотренной диспозитивной нормой.
Представляется необходимым активно развивать диспозитивные начала в сфере налогового регулирования. Среди возможных направлений — разработка конструкции «консолидированного налогоплательщика», усиление состязательных начал в рамках налогового процесса, внедрение практики согласительных процедур (и в частности, мировых соглашений на досудебных стадиях налоговых споров), легализация фискального рескрипта как процедуры, позволяющей налогоплательщику и налоговому органу путем предварительных консультаций официально согласовать правомерность (включая и незлоупотребление правом) сделок, которые предполагает заключить налогоплательщик; при согласовании квалификации сделок и хозяйственных операций с налогоплательщиком налоговые органы в дальнейшем «связаны» своей позицией и менять ее не вправе. Применение диспозитивных правовых налоговых норм и иных средств диспозитивной направленности стимулирует проявление творческой инициативы у субъектов налогового права, увязывая эту инициативность с общими целями налогового регулирования и направляя ее в правовое русло, позволяет усилить активность всех участников налоговых правоотношений в защите своих субъективных прав и законных интересов, обеспечивает гармонизацию публичных и частных интересов в сфере налогообложения и в конечном счете способствует формированию устойчивого налогового правопорядка. В целом же использование диспозитивных начал позволяет законодателю задействовать мощный мотивационный потенциал частных субъектов налогового права для достижения общих целей налогового регулирования.
 
Библиография
1 См., например: Красавчиков О.А. Диспозитивность в гражданско-правовом регулировании // Советское государство и право. 1970. № 1. С. 42—43; Плешанов А.Г. Диспозитивное начало в сфере гражданской юрисдикции: проблемы теории и практики. — М., 2002. С. 72, 302; Сидоренко Э.Л., Карабут М.А. Частные начала в уголовном праве. — СПб., 2007. С. 20—23.
2 См. об этом: Мальцев Г.В. Социальные основания права. — М., 2007. С. 586.
3 Сапожников С.А. Принцип диспозитивности в гражданском процессе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 18.
4 См., например: Брюхов Р.Б. Диспозитивность в гражданском праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2006. С. 18.
5 Алексеев С.С. Общая теория права: Учеб. — М., 2009. С. 322.
6 Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). — М., 2005. С. 251.
7 Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Избр. тр. по общей теории права. — СПб., 2006. С. 110.
8 Гриценко В.В. Концептуальные проблемы развития теории налогового права современного российского государства: Дис. … д-ра юрид. наук. — Саратов, 2006. С. 175.
9  Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. первая: Общие положения. — М., 1999. С. 89.
10 Смирникова Ю.Л. Нормы налогового права // Налоговое право России: Учеб. / Под ред. Ю.А. Крохиной. — М., 2008. С. 180.
11 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 89.
12 Комарова Т.Е. Функции запретов в механизме гражданско-правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 16—17.
13 Характерно, что отказаться от сходных налоговых льгот (освобождения от НДС операций, предусмотренных в пунктах 1 и 2 ст. 149 НК РФ) налогоплательщик не вправе. Поэтому, в отличие от диспозитивной нормы, закрепленной в п. 3 ст. 149 НК РФ, они должны рассматриваться как императивные.