Дисциплинарная ответственность судей в странах постсоветского пространства и влияние на нее законодательной и исполнительной власти

УДК 347.962.31:341 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 145-150

В.К. АУЛОВ,

старший преподаватель Байкальского государственного университета,

Ю.Н. ТУГАНОВ,

доктор юридических наук, профессор Читинского государственного университета

Анализируются различные аспекты дисциплинарной ответственности судей стран постсоветского пространства; исследуются возможности влияния законодательной и исполнительной власти на процесс рассмотрения представлений и обращений о привлечении судей к дисциплинарной ответственности.

Ключевые слова: федеральные судьи, председатели судов, дисциплинарная ответственность судей, дисциплинарное производство.

Disciplinary responsibility of judges of the countries of the post soviet space and influence on it of legislative and executive authority

Aulov V., Tuganov Y.

Various aspects of a disciplinary responsibility of judges of the countries of the post-Soviet territory are analyzed; possibilities of influence of legislative and executive power on process of consideration of representations and references about attraction of the judge to a disciplinary responsibility are investigated.

Keywords: federal judges, chairmen of courts, a disciplinary responsibility of judges, disciplinary punishment.

Дисциплинарная ответственность судей является сложной системой, оказывающей воздействие на судебную власть в целом через отношения между судьей, руководителями коллективных носителей судебной власти и органами судейского сообщества.

Поэтому трансформация российских судов в направлении наиболее эффективных форм организации невозможна без осмысления проблем реализации дисциплинарной ответственности судей не только в Российской Федерации, но и на постсоветском пространстве. Находясь изначально в общем географическом, политическом, военно-стратегическом и культурно-историческом пространстве, а самое главное — в едином с Россией правовом поле законодательства о судейском самоуправлении, статусе судей и судоустройстве, каждая страна постсоветского пространства наработала свой опыт функционирования и организации судебной системы. Очевидно, что создание рекомендаций по совершенствованию организационно-управленческих механизмов обеспечения независимости судей будет более продуктивным при сравнительном исследовании механизмов взаимного воздействия ветвей власти в странах, образовавшихся на территории бывшего СССР.

Поэтому детальное сопоставление структуры и механизмов функционирования института дисциплинарной ответственности судей на постсоветском пространстве способно оказать результативное влияние на применение общепринятых принципов и норм международного права в системе гарантий неприкосновенности судей Российской Федерации при привлечении их к дисциплинарной ответственности.

Однако в российской правовой науке имеется явно недостаточное количество научных работ, посвященных анализу дисциплинарной ответственности судей государств, образовавшихся после распада СССР. Фактически это лишь исследования М.И. Клеандрова, изучающего указанную проблематику как часть судебного аспекта государственного строительства республик бывшего СССР[1].

Авторы, разрешая вопрос о критериях выбора группы стран постсоветского пространства, чей опыт представляет особую ценность, исходили из того, что наиболее продуктивным может стать сравнение институтов дисциплинарной ответственности в судебных системах Армении, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. Все перечисленные страны являются стратегическими партнерами Российской Федерации с общими тенденциями государственного развития, единым вектором внешней политики и состоят в Организации Договора о коллективной безопасности 1992 года. Белоруссия, кроме того, создает единое с Россией Союзное государство (ст. 1 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.).

Указанные страны активно проводят судебную реформу, в их конституционном праве отражены все основные концепции и постулаты постсоциалистического «конституционализма», а длительность реформирования судебных систем обосновывается схожими сложностями выработки оптимального варианта правового регулирования внутрисудебных властных отношений. Именно поэтому сравнение судоустройственных аспектов государственного строительства перечисленных стран в динамике поможет охарактеризовать общие тенденции развития института дисциплинарной ответственности судей на постсоветском пространстве.

В то же время следует учитывать, что судоустройственный опыт каждой страны имеет свои культурно-цивилизационные отличия, поэтому приведенный ниже сравнительный анализ является относительным и не во всех случаях позволяет проецировать специфические правовые институты на российскую действительность.

Развитие национальных институтов дисциплинарной ответственности судей происходило в два этапа. На начальном этапе появились первые самостоятельные нормативные акты, регулирующие дисциплинарную ответственность судей:

— в Армении — закон «О статусе судьи» 1998 года (статьи 30—31);

— в Казахстане — конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» 2000 года (далее — Закон о судебной системе и статусе судей Республики Казахстан);

— в Киргизии — конституционный закон «О статусе судей Киргизской Республики» 2001 года (далее — Закон о статусе судей Киргизской Республики) и положение «О дисциплинарной ответственности судей Киргизской Республики» (утв. Указом Президента Киргизской Республики от 26.02.2003 № 63; далее — Положение о дисциплинарной ответственности судей Киргизской Республики);

— в Белоруссии — закон от 13.01.1995 № 3514-XII «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь»[2], декрет Президента Республики Беларусь от 04.12.1997 № 23 «О квалификационных коллегиях и дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь»[3] и его же указ от 04.12.1997 № 626 «О некоторых мерах по упорядочению деятельности судов Республики Беларусь», которым было утверждено положение «О дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь» (далее — Положение о дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь).

Второй этап развития законодательной базы дисциплинарной ответственности судей характеризуется принятием следующих законодательных и подзаконных актов с закреплением составляющих анализируемого института:

— в Армении — в статьях 83, 95 Конституции 2005 года;

— в Казахстане — в статьях 28 и 40 Закона о судебной системе и статусе судей Республики Казахстан;

— в Киргизии — в статьях 84, 91 Конституции 2007 года; в статьях 26, 28, 29 Закона о статусе судей Киргизской Республики; в ст. 9 закона «Об органах судейского самоуправления» 2008 года;

— в Белоруссии — в ст. 112 кодекса «О судоустройстве и статусе судей» 2006 года (далее — Кодекс о судоустройстве и статусе судей), который также регулирует и деятельность квалификационных коллегий судей (гл. 20).

Общим для всех стран (например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана, ст. 5 Конституции Армении, ст. 6 Конституции Белоруссии и ст. 7 Конституции Киргизии) явилось построение системы органов государственной власти с учетом разделения ее на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Таким образом, что явно следует из стандартных формулировок[4] о невозможности привлечения судьи к ответственности за конкретное судебное решение, конституционные положения законодательства указанных государств провозглашают защиту судебной власти от вторжения других ветвей власти, в том числе и при реализации мер дисциплинарной ответственности.

Вместе с тем тщательный анализ основ теории разделения властей в логической взаимосвязи с интерполяцией национального опыта судоустройства и законодательства о статусе судей каждой страны свидетельствует, что указанные формулировки являются во многом декларативными, а степень вторжения в судебную систему других ветвей власти с трудом вписывается в логику европейской законности. По признанным многими европейскими правоведами стандартам суд является институтом, призванным в ходе непрекращающейся между различными ветвями власти борьбы за влияние своими решениями «приспосабливать непрерывно возрастающую государственную структуру к конституционным требованиям разделения властей, каждая из которых должна выполнять свои собственные, уникальные функции»[5]. Другой видный европейский исследователь права Д. Шоенброд писал: «Главная цель разделения властей — обеспечить общество и отдельных граждан от бездарного или тиранического использования власти различными органами — забывается»[6].

Это мнение подтверждается тем, что главы государств играют решающую роль в принудительном лишении полномочий носителей судебной власти.

Дополнительные доказательства приведенного суждения можно получить, достоверно установив соотношение полномочий в институте дисциплинарной ответственности судей корпоративных судейских органов, представителей законодательной и исполнительных властей, а также глав государств.

Так, своеобразие модели дисциплинарной ответственности судей в Казахстане заключается в том, что законодательный орган наделил Президента Казахстана правом издавать указы, имеющие силу закона, в том числе и конституционного. Из этого некоторые ученые делают вывод, что в Казахстане не придается большого значения поддержанию иерархии правовых актов, что на практике приводит к характерному для постсоциалистического государства верховенству административного усмотрения.

В большинстве своем органы судейского сообщества рассматриваемых стран (или же аналоги таких органов) либо имеют право принимать решение о наложении дисциплинарного взыскания, не связанного с прекращением полномочий судьи и (или) отстранением от должности, или вообще лишены возможности налагать взыскания.

Так, в настоящее время квалификационные коллегии судей Белоруссии по вопросу привлечения к дисциплинарной ответственности, независимо от вида дисциплинарного взыскания, могут лишь высказать рекомендательное мнение.

Ранее на основании п. 9 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь квалификационные коллегии могли вынести решение о наложении дисциплинарного взыскания; о прекращении дисциплинарного производства; о направлении в установленном порядке материалов дисциплинарного производства органам, имеющим право на инициирование дела о лишении полномочий судьи или на возбуждение в отношении судьи уголовного дела.

Значительными полномочиями при привлечении судей к дисциплинарной ответственности обладали руководители судебных органов. Согласно пунктам 15 и 18 положения «О дисциплинарной ответственности судей Киргизской Республики» (утв. Указом Президента Киргизской Республики от 19.12.2003 № 414; далее — Положение о дисциплинарной ответственности судей Киргизской Республики) председатель Верховного суда, которому в соответствии с заключением квалификационной коллегии судей направлялись материалы дисциплинарного производства для возбуждения вопроса об освобождении от должности судьи, мог не согласиться с наличием оснований для дисциплинарной ответственности. В этом случае дисциплинарное производство возвращалось в квалификационную коллегию[7]. В остальных случаях председатель Верховного суда на основании соответствующего заключения квалификационной коллегии судей вносил предложение о возбуждении вопроса об освобождении судьи местного суда от должности в комиссию по аттестации судей местных судов. В зависимости от принадлежности судей конкретному суду соответствующие квалификационные коллегии судей[8] по тому же вопросу выносили заключения, направляя их председателю Конституционного суда или Верховного суда. Сама же квалификационная коллегия по действовавшим тогда киргизским законам в соответствии с пунктами 9 и 10 Положения о дисциплинарной ответственности судей Киргизской Республики могла лишь налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания и выговора.

Институт дисциплинарной ответственности в Киргизии получил дальнейшее развитие после принятия Конституции в редакции закона от 23 октября 2007 г. № 157[9], когда были введены в действие Закон о статусе судей Киргизской Республики и закон от 20.03.2008 № 35 «Об органах судейского самоуправления». Согласно этим нормативным актам орган судейского самоуправления — Совет судей — мог налагать дисциплинарные взыскания в виде замечания и выговора.

Особенностью порядка, действовавшего в Киргизии до так называемых апрельских событий 2010 года, когда была приостановлена деятельность органа конституционного контроля Киргизии и освобождены от должности председатели Конституционного суда и Верховного суда, является привлечение к рассматриваемому виду ответственности не органом судейского сообщества, а сходным с ним, но не равнозначным органом судейского самоуправления. Принципиальная разница состоит в том, что органы самоуправления, по определению, не отражают интересы всех судей. Косвенно это подтверждается анализом персонального состава структуры Совета судей, состоящего на 2/3 (10 из 15 членов) из председателей судов. Причем постоянно действующий орган Совета судей — дисциплинарная комиссия, которая подготавливает итоговый документ (справку) по дисциплинарному делу, — включает 80% председателей судов (4 из 5 членов).

Таким образом, правом налагать взыскания непосредственно на судей наделены лишь органы судейского сообщества в Казахстане, а до апрельских событий такими полномочиями они обладали и в Киргизии. Однако и в этих странах органы судейского сообщества лишены возможности прекращать полномочия судьи. Согласно ст. 44 Закона о судебной системе и статусе судей Республики Казахстан по дисциплинарному делу органы судейского сообщества выносят решения о наложении дисциплинарного взыскания или о прекращении дисциплинарного производства. Вышестоящая дисциплинарно-квалификационная коллегия судей может изменить решение нижестоящей дисциплинарно-квалификационной коллегии, либо отменить его и направить на новое рассмотрение, либо оставить без изменения.

Особенностью судебной системы Белоруссии является то, что президент имеет право наложить любое дисциплинарное взыскание на судей всех категорий, включая понижение в квалификационном классе на срок до 6 месяцев и освобождение от должности. Другие виды дисциплинарных взысканий — замечание, выговор и предупреждение о неполном служебном соответствии — накладывает председатель соответствующего суда (как уже указывалось выше, квалификационные коллегии в Республике Беларусь вообще лишены возможности наложения взысканий).

Президент Казахстана также обладает значительными правами в сфере дисциплинарной ответственности судей, поскольку может изданием соответствующего указа освобождать от должности судей (за исключением судей Верховного суда), а полномочия последних хотя и прекращаются Сенатом Парламента Казахстана (в котором из 47 сенаторов 15 назначаются президентом[10]), но опять же — по представлению президента.

Согласно ст. 11 ныне прекратившего действие Закона о статусе судей Киргизской Республики президент Киргизии освобождал от должности судей местного суда. О возбуждении вопроса об освобождении судей и председателей Конституционного суда и Верховного суда соответствующей квалификационной коллегий предложение вносилось непосредственно президенту с приложением своего заключения.

Право досрочного освобождения от должности в отношении судей местного суда президент до апрельских событий реализовывал в порядке, определенном ч. 2 ст. 5 Закона о статусе судей Киргизской Республики — по представлению Национального совета и по решению Совета судей о досрочном освобождении судьи от занимаемой должности. Досрочное освобождение судей Конституционного суда и Верховного суда должно было приниматься Жогорку Кенешем (парламентом) по представлению президента, основанному на решении Совета судей, однако такой механизм в условиях апрельских событий оказался невостребованным.

Как уже указывалось выше, в соответствии со ст. 94 Конституции Армении президент являлся гарантом независимости судебных органов, поскольку возглавлял Совет правосудия, обладавший полномочиями рекомендовать президенту (т. е. тому самому должностному лицу, которое возглавляло Совет и являлось главой государства) прекратить полномочия судьи. Иные дисциплинарные взыскания — выговор и строгий выговор — Совет правосудия накладывал непосредственно. Таким образом, президент во всех случаях участвовал в процессе наложения дисциплинарной ответственности на судью — напрямую при прекращении полномочий судьи, а в остальных случаях — в качестве главы Совета правосудия. Однако наибольшим объемом властных полномочий в сфере дисциплинарной ответственности судей обладает все-таки президент Белоруссии. Так, это должностное лицо не только обладает правом возбуждать дисциплинарное производство с изданием соответствующего распоряжения в отношении всех судей, но и на основании ст. 122 Кодекса о судоустройстве и статусе судей правомочен наложить дисциплинарное взыскание на любого судью без возбуждения такого производства. Указанная статья оговаривает, что такое взыскание накладывается президентом только при наличии оснований, оставляя открытым вопрос о процедуре выявления таких оснований в отсутствие дисциплинарного производства. К этому можно прибавить, что к компетенции президента отнесено еще и право принимать решения по результатам рассмотрения квалификационными коллегиями дел о дисциплинарной ответственности судей в случае, если последние усмотрят основания для наложения взысканий в виде понижения в квалификационном классе судьи на срок до 6 месяцев или освобождения от должности. Если учесть, что решение президента о применении дисциплинарного взыскания окончательно и обжалованию не подлежит, то руководящая и направляющая роль этого должностного лица Республики Беларусь в судоустройстве и практике привлечения судей к дисциплинарной ответственности будет полной.

При оценке степени вторжения президента Республики Беларусь в судебную власть следует учитывать, что в настоящее время А. Лукашенко назначает на должность председателей Конституционного, Верховного и Высшего хозяйственного судов с согласия Совета Республики (п. 8 ст. 84 Конституции Белоруссии). При отклонении Советом Республики кандидатуры, представленной президентом для назначения на вышеуказанные должности, Совет Республики принимает постановление, направляемое президенту. В случае если и повторная кандидатура на вышеуказанные должности будет отклонена, Совет Республики может обратиться к президенту с предложением о проведении консультаций с целью преодоления возникших разногласий.

Белоруссия является не единственной из рассматриваемых стран, где президент наделен значительными полномочиями по возбуждению дисциплинарного производства. Так, согласно ранее действовавшему Положению о дисциплинарной ответственности судей Киргизской Республики президент Киргизии, уполномоченный им орган и председатель Национального совета по делам правосудия при президенте этой страны были наделены правом возбуждения дисциплинарного производства в отношении всех судей любого ранга. Помимо этого, право возбуждения дисциплинарного производства ранее принадлежало также председателям районных и приравненных к ним судов в отношении судей соответствующего суда, председателям областных и приравненных к ним судов в отношении председателей, судей соответствующего областного и приравненного к нему суда, а также председателей и судей соответствующих районных и приравненных к ним судов. Председатель Верховного суда имел право возбуждения дисциплинарного производства в отношении судей Верховного суда, председателей и судей местных судов, т. е. в порядке иерархии. В случаях если квалификационные коллегии усматривали основания для наложения взысканий в виде замечания, выговора или предупреждения о неполном служебном соответствии, материалы по результатам дисциплинарного производства направлялись с их заключениями для принятия решений председателям соответствующих судов — тех самых должностных лиц, которые могли инициировать дисциплинарное производство.

До апрельских событий порядок привлечения судей Киргизии к дисциплинарной ответственности определялся ст. 29 Закона о статусе судей Киргизской Республики, согласно которому судья мог быть привлечен к дисциплинарной ответственности по результатам рассмотрения дисциплинарного производства, возбужденного Советом судей. Поводами к возбуждению могли быть жалобы физических и юридических лиц; представления государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, председателей соответствующих судов Киргизии, обвиняющих судью в совершении дисциплинарного проступка; а также частные определения, вынесенные вышестоящими судами в отношении судей суда нижестоящей инстанции.

Приведенные положения свидетельствуют о кумуляции властных полномочий у высшего должностного лица государства на постсоветском пространстве в рамках института дисциплинарной ответственности судей. Дополнительным доказательством процесса такой концентрации является законодательное внедрение других, прямо не связанных с институтом президента структур государственного управления в механизм дисциплинарной ответственности судей рассмотренных стран как резервного технологического приема влияния высшего должностного лица страны на судебную систему.

Такой порядок подтверждает приведенное выше мнение о том, что главам государств СНГ по-прежнему принадлежит решающая роль в принудительном лишении полномочий носителей судебной власти. Причем на первом этапе развития судебных систем указанных выше государств такое лишение производилось в порядке, который сам президент, как правило, устанавливал и фактически мог в любой момент самостоятельно изменить.

Суть же законодательных изменений второго этапа, коснувшихся дисциплинарной ответственности судей, состоит в камуфлировании кумуляции полномочий президента с оставлением у этого должностного лица гарантированной возможности увольнения судьи по дискредитирующим основаниям.

О наличии механизма скрытой кумуляции полномочий может свидетельствовать ст. 41 Закона о судебной системе и статусе судей Республики Казахстан, которая формально исключает президента из числа лиц, обладающих полномочиями по инициации дисциплинарного производства. По закону не наделены этим правом и председатели судов. Право возбуждения дисциплинарного производства в отношении судей принадлежит дисциплинарно-квалификационным коллегиям, которые также являются и органами, рассматривающими дисциплинарное дело по существу в порядке иерархии.

Однако с вопросом о возбуждении дисциплинарного производства в отношении судьи областного и приравненного к нему суда, председателя и судьи районного и приравненного к нему суда в соответствующую областную дисциплинарную коллегию вправе обратиться фактически неопределенный круг лиц: председатели Верховного суда Казахстана, судов и комиссии по судейской этике областных филиалов Союза судей Казахстана, а также первые руководители центральных государственных органов, к которым безусловно относится и президент Республики Казахстан. Налицо противоречие между правовыми нормами, что не только не соответствует общепринятому структурированию законодательства в иерархическом порядке, но и значительно расширяет круг лиц, имеющих право возбуждения дисциплинарного производства.

Таким образом, избранные Арменией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией правовые модели не похожи на российский тип организации правовой системы прежде всего в отношении механизма разрешения основного вопроса дисциплинарной ответственности судей — о прекращении судейских полномочий (отстранении от должности), поскольку в этих государ-ствах такое решение принимается при активной роли высшего должностного лица страны. Находясь в определенной зависимости от такого внешнего воздействия руководителя государства, институт дисциплинарной ответственности на постсоветском пространстве не в полной мере выступает как гарантия независимости судьи, что позволяет существовать точке зрения, согласно которой проанализированные выше судебные системы пока не выступают именно как власть, а представляют собой просто сумму полномочий судебных органов.

Библиография

1 См.: Клеандров М.И. Статус судьи: Моногр. —  М., 2000; Он же. Судебные системы государств—участников СНГ. Законодательное обеспечение // Юристъ. 2002; Он же.  Экономическое правосудие в государствах—странах СНГ. Законодательное обеспечение // Там же. 2003; Он же Статус судьи. Правовой и смежные компоненты. — М., 2008.

2 Утратил силу на основании закона Республики Беларусь от 01.11.2007 № 281-З.

3 Утратил силу на основании Указа Президента Республики Беларусь от 26.07.2004 № 358.

4 См., например: п. 2 ст. 77 Конституции Казахстана, ст. 110 Конституции Белоруссии и ч. 3 ст. 83 Конституции Киргизии.

5 См.: Strauss К. Formal and Functional Approaches to Separation of Powers Questions - A Foolish Inconsistency? // Comell Law Review. 1987. Vol. 72. P. 488.

6 Schoenbrod D. How the Reagan Administration Trivialized Separation of Powers // The Jeorge Washington Law Review. 1989. № 3. P. 461.

7 Примечательно, что таким правом председатель конституционного суда не наделялся.

8 Ранее в Киргизии действовали всего две квалификационных коллегии — при Конституционном суде и Верховном суде.

9 Наименования нормативных актов и законов приводятся на русском языке в соответствии с оригинальным текстом принявших их органов.

10 http://www.parlam.kz/Deputies.aspx?lan=ru-RU&page=1&proc=1