Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами как черта асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации

Е.А. СОЛОВЬЕВА,

соискатель кафедры административного и муниципального права Российского государственного социального университета

Возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договоров предусмотрена в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. По нашему мнению, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами убедительно это показывает.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Полагаем, появление в Конституции РФ данного положения связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России[1]. Кроме того, составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного[2].

Таким образом, была создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров.

Этот процесс, получивший свое начало в феврале 1994 года в связи с заключением первого двухстороннего договора с Татарстаном, постепенно приобрел широкий масштаб. К лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений[3]. Эти договоры и соглашения разделили субъекты Российской Федерации на несколько категорий. По участию в договорном процессе разграничения предметов ведения и полномочий они разделились на тех, которые подписали договоры (соглашения), и тех, которые не подписали их. Для первых правовой основой стала не только Конституция РФ и федеральные законы, но и договоры (соглашения); другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ и федеральных законов.

Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры (соглашения), возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами[4].

Таким образом, процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по нашему мнению, однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Другой проблемой, возникшей в связи с разграничением предметов ведения, стало соотношение договоров о разграничении предметов ведения и Конституции РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и федеральных законов.

Возникновение первой проблемы связано с тем, что договоры, заключенные Российской Федерацией с Республикой Татарстан, Республикой Башкортостан, Республикой Кабардино-Балкария и некоторыми другими субъектами, несколько изменяли предусмотренные статьями 71—73 Конституции РФ перечни предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов[5]. Точку зрения субъектов Российской Федерации, заключивших подобные договоры, выразил Президент Республики Татарстан М. Шаймиев, который заявил, что Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Татарстан выполняет роль своеобразного правового буфера между Конституцией РФ и Конституцией РТ, поскольку представляет собой некий компромисс между их положениями. При такой трактовке договор о разграничении предметов ведения обладает большей юридической силой, чем Конституция РФ.

Мы придерживаемся иной точки зрения: поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), то договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами также не должны ей противоречить.

Что касается вопроса о соотношении договора о разграничении предметов ведения и федерального закона, то здесь необходимо отметить следующее. В ст. 4 Конституции РФ провозглашается верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Однако данный принцип не учтен в ст. 11 Конституции РФ, где федеральный закон не указан в качестве одной из форм разграничения предметов ведения и полномочий. В то же время в ст. 76 предусматривается, что по предметам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предметам ведения субъектов Российской Федерации принимаются соответственно федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. То есть договоры о разграничении предметов ведения не упоминаются. Подобная коллизия положений ч. 3 ст. 11 и ст. 76 Конституции РФ породила мнение о более высокой юридической силе договоров о разграничении предметов ведения по сравнению с федеральными законами (его придерживались представители субъектов Российской Федерации и некоторые ученые)[6].

По мнению И.А. Умновой, позиция по данному вопросу должна базироваться на ст. 4 Конституции РФ, определяющей верховенство федеральных законов как одно из основных свойств государственного суверенитета Российской Федерации. Это означает приоритет федерального закона над договором, а также то, что главной формой разграничения предметов ведения и полномочий должен быть признан федеральный закон, в то время как договор необходимо рассматривать в качестве дополнительной к федеральному закону формы правового регулирования[7]. Аналогичного мнения придерживается С.М. Шахрай[8].

Вместе с тем, по нашему мнению, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами фактически пошла по пути признания более высокой юридической силы данных договоров по сравнению с федеральными законами. Положения многих договоров противоречили федеральным законам и тем не менее действовали без какого-либо утверждения органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов. Подобную ситуацию нельзя было считать приемлемой, поскольку фактически она приводила к тому, что федеральные законы могли изменяться по совместному решению Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Анализ договоров о разграничении предметов ведения позволяет сделать вывод о существенной дифференциации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации на основе указанных договоров. Более того, поскольку в соответствии с условиями названных договоров к ведению Российской Федерации, совместному ведению и ведению разных субъектов Российской Федерации относились различные вопросы, к 1999 году создалась угроза единству правового пространства на территории Российской Федерации[9].

Подобное положение не могло не беспокоить федеральные органы государственной власти. В результате в целях упорядочения процесса заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов был принят Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон о порядке разграничения), статьи 4 и 14 которого закрепили безусловный приоритет федерального закона по отношению к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Отныне договоры могли заключаться лишь для конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами при условии, если возможность заключения договора прямо предусмотрена в федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения, или при отсутствии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Кроме того, была введена процедура обязательного одобрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ положений Закона о порядке разграничения позволяет сделать вывод о том, что он фактически сделал заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий бессмысленным, поскольку только один федеральный закон предусматривал возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договора — Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах». Что касается договоров о разграничении предметов совместного ведения, по которым не издан соответствующий федеральный закон, то они носили бы временный характер (несмотря на то, что продолжительность таких временных периодов, как показала практика, может достигать и 10 лет) и сфера их заключения непременно бы сужалась. Учитывая изложенное, в результате принятия Закона о порядке разграничения договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами перестали заключаться, а большинство субъектов отказалось от уже заключенных договоров[10]. Этот процесс был также обусловлен негативным отношением к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий Президента РФ В.В. Путина. Закон о порядке разграничения сыграл положительную роль в восстановлении единства правового пространства Российской Федерации и прекращении практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам.

Вместе с тем Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ, в соответствии с которым Закон о порядке разграничения признан утратившим силу, сфера применения договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами была несколько расширена. В соответствии со ст. 26-7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 12.07.2006; далее — Закон об общих принципах) заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено федеральными законами. Указанные договоры подлежат утверждению федеральным законом и не должны противоречить Конституции РФ.

Таким образом, заключение договоров о разграничении полномочий является своеобразной формой изменения норм федеральных законов применительно к отдельным субъектам Российской Федерации, имеющим какие-либо особенности. В связи с этим очень важным стало закрепление в Законе об общих принципах правила об обязательном утверждении договоров о разграничении полномочий федеральными законами.

Вопросы о соответствии возможности специального правового регулирования для отдельных субъектов Российской Федерации принципу равноправия субъектов Российской Федерации разрешены, по нашему мнению, в п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 17.11.1998 № 26-П «По делу о проверке  конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”». В данном Постановлении констатирована возможность отступления от формального равенства субъектов Российской Федерации в целях обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства. Полагаем, именно для достижения указанных целей и допускается заключение договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в соответствии с Законом об общих принципах.

Изложенное позволяет сделать вывод о месте и роли договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Полагаем, что их основная задача заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов Российской Федерации в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами Российской Федерации). Инструментом такого перераспределения полномочий и в настоящее время являются договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

В качестве характерного примера такого перераспределения может служить Договор от 29.08.1995 о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия (ныне отменен), основное содержание которого составляют нормы, посвященные организации сохранения и использования озера Байкал. Договор устанавливает специальное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

С нашей точки зрения, возможность осуществления в исключительных случаях индивидуального разграничения полномочий в рамках предметов совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами с помощью договоров между Российской Федерацией и соответствующими субъектами должна быть закреплена, помимо ч. 3 ст. 11, в ст. 76 Конституции РФ, посвященной вопросам правового регулирования по указанным предметам совместного ведения. Реализация подобного предложения позволит согласовать принцип равноправия субъектов Российской Федерации с возможностью индивидуального разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в рамках предметов совместного ведения.

Библиография

1 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. — М., 2000. С. 128.

2 См.: Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. — М., 1999. С. 37—38.

3 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. — М., 2002. С. 160.

4 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. — М., 2002. С. 303—304.

5 Подробнее об этом см.: Лысенко В. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Асимметричность федера-ции / Под ред. А. Захарова. — М., 1997. С. 28—31; Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (Политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы... С. 16.

6 См.: Алферова Е.В. Конституционно-правовые договоры: взгляд российских ученых и практиков (Обзор материалов научно-практической конференции) // Договорные принципы и формы... С. 55—57.

7 См.: Умнова И.А.  Указ. раб. С. 24.

8 См.: Шахрай С.М. Указ. раб. С. 41—42.

9 См.: Швецов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 2. — М., 2004. С. 151—152.

10 См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 160—161.