Доктрины экзекутивного унитаризма и унилатерального президентства в Соединенных Штатах Америки

П.А. КУЧЕРЕНКО,

 кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права РУДН

Раскрываются суть доктрины экзекутивного унитаризма и особенности ее реализации в рамках президентства  США,  а также особенности концепции унилатерального президентства США.

Ключевые слова: доктрина экзекутивного  унитаризма, концепция унилатерального президентства.

Концепция экзекутивного унитаризма возникла как идеологическое оформление статьи второй Конституции США, гарантирующей президенту «полномочия главы исполнительной власти». Фактически данная концепция представляет собой идеологическое обоснование сложившейся в США унитарной системы административного президентства. До президентства Буша-младшего сторонники экзекутивного унитаризма старались аргументировать в конституционно-правовых рамках, уважая принцип сдержек и противовесов. Они требовали «лишь» абсолютного воздержания Конгресса от вмешательства в сферу полномочий президента как главы исполнительной власти, гарантированных ему в рамках статьи второй Конституции т. н. генеральной исполнительной клаузулой (Vesting Clause) и т. н. клаузулой заботливости («Take Care» Clause).

Сторонники унитарной системы административного президентства опираются на два основных аргумента:

1.            концентрация всех исполнительных полномочий в одних руках обеспечивает ответственность и строгую подотчетность сотрудников всех звеньев федеральной системы исполнительной власти[1]  и

2.            такая концентрация обеспечивает эффективное лидерство, т. е. блокирует возможность конфликта компетенции (как позитивного, так и негативного) внутри этой системы[2].

По замыслу отцов-основателей структура Конституции должна была обеспечить принцип ответственности исполнительной власти в целях защиты индивидуальной свободы. Лидерство президента при осуществлении исполнительной власти — не самоцель, а лишь средство реализации личных свобод граждан, и президент несет политическую ответственность перед избирателями за успех или неуспех своей части конституционных полномочий, предоставленных ему в рамках статьи второй.

Учредители Конституции также опасались, что деконцентрация исполнительной власти могла бы привести к режиму безответственности, поскольку параллельные административные структуры государственной власти могли бы использовать негативный конфликт компетенции как оправдание для бегства от ответственности. Тем самым граждане США лишились бы двух важнейших гарантий демократии: «сдерживающее влияние общественного мнения» на главу исполнительной власти и «возможность с легкостью и ясностью раскрывать злоупотребления лиц, которым они доверяют»[3].

Это, впрочем, вовсе не означает, что президент обязан лично конструировать все без исключения инициативы внутренней и внешней политики, как настаивают защитники доктрины экзекутивного унитаризма. В рамках Статьи Первой Конституции Конгресс наделен полномочиями создавать новые органы исполнительной власти и вправе напрямую делегировать специальную компетенцию административным чиновникам, минуя президента. Принципы ответственности (подотчетности) и эффективного лидерства лишь означают, что президент должен располагать полномочием осуществлять контроль над действиями любых своих подчиненных по всем вопросам внутренней и внешней политики.

Многие сторонники доктрины экзекутивного унитаризма полагают также, что президент в состоянии обеспечить исполнение законов, прежде всего, благодаря своей компетенции назначать и смещать с должности чиновников федеральной системы исполнительной власти[4].  По их мнению, кадровое полномочие президента — это единственная компетенция, которая позволяет ему осуществлять эффективный контроль над подчиненными, прежде всего, в том, как они осуществляют предоставленную им власть. Тем самым, президент обеспечивает единообразное исполнение законов. Вмешательство Конгресса или судебной системы в реализацию этой кадровой компетенции президента, по мнению президенциалистов, означало бы дефрагментацию института президента как такового.

Отношения президента с его подчиненными носит не просто символический, а «эмблематический» характер[5].  Эта «эмблематическая» связь между президентом и его назначенцем фокусирует на президенте политическую ответственность за все без исключения действия федеральной администрации. Другими словами, в отличие от монархического принципа «the king can do no wrong»[6],  эмблематическая связь между президентом и его подчиненными означает, что любое противозаконное действие подчиненного в глазах общественности тут же может быть вменено самому президенту. Если это так, то кадровое полномочие, по мнению президенциалистов, должно принадлежать исключительно президенту, т.е. он не должен делить его с Конгрессом.

Доктрина экзекутивного унитаризма достигла своего апогея в президентство Буша-младшего и затем при нем же была усилена доктриной унилатерального президентства.

Согласно публичным заявлениям Буша-младшего экзекутивный унитаризм должен обеспечить режим ответственности исполнительной власти в глазах общественности. В этой связи президент имеет право от имени исполнительной ветви перехватывать любые контакты между Конгрессом и федеральной бюрократией. Согласно этой гипертрофированной версии экзекутивного унитаризма, любые предложения о новых законопроектах со стороны органов исполнительной власти Конгресс должен принимать только от президента, а не от руководителей департаментов и ведомств исполнительной власти. Соответственно, согласно этой логике Конгресс не вправе делать запросы о законодательных предложениях в те или иные департаменты федеральной администрации, минуя Белый Дом.

Далее, в рамках классической версии т. н. слабого экзекутивного унитаризма Конгресс не может делегировать какое-либо полномочие руководителю департамента или отдела федеральной администрации без предоставления президенту права «последнего слова». Другими словами, президент может в любой момент вмешаться в указанное делегированное полномочие, отменить мнение подчиненного чиновника и заменить его своим собственным. Однако, по мнению Буша-младшего, принцип экзекутивного унитаризма означает гораздо больше, чем лишь реализацию президентского контроля над деятельностью чиновников исполнительной власти. Этот принцип требует — ни много, ни мало — непосредственное вовлечение президента в процесс управления любым ведомством.

В контексте романо-германской правовой традиции здесь приходит на ум институт контрасигнатуры, когда, скажем, премьер-министр фактом своей подписи под важным правительственным актом профильного министра одновременно подкрепляет своим авторитетом решение (и подпись) профильного министра и в то же время делегирует ему ответственность в случае неуспешной реализации данного акта.

Однако ничего похожего на институт контрасигнатуры Буш-младший не предлагает. Похоже, этот президент вообще представлял механизм экзекутивного унитаризма не в терминах республики, а в терминах дуалистической монархии.

Как бы то ни было, желание Конгресса побудить президента Буша-младшего взаимодействовать с законодательной властью через профильных чиновников или, в крайнем случае, через государственных секретарей его Кабинета, были отвергнуты президентом как попытки подорвать систему экзекутивного унитаризма.

Согласно классической модели экзекутивного унитаризма Конгресс изначально компетентен решать вопрос о том, какой орган федеральной исполнительной власти наделять каким специальным полномочием. Однако в контексте механизма сдержек и противовесов президент в последующем имеет право изменить первоначальную конструкцию распределения исполнительных полномочий. Так, президент вместо указанного Конгрессом органа имеет право сам воспользоваться данным специальным полномочием, т.е. принять решение вместо органа, указанного Конгрессом. Другой вариант: Президент может перенаправить указанное специальное полномочие Управлению Менеджмента и Бюджета (Office of Management and Budget) или другим подразделениям Исполнительного управления президента США (the Executive Office of the President of the USA)[7].

Если предшественники Буша-младшего еще придерживались классической модели экзекутивного унитаризма, то т. н. сигнатурные заявления Буша свидетельствуют об обратном. И Рейган, и Клинтон отстаивали т. н. пленарную компетенцию Президента назначать и увольнять чиновников федеральной системы исполнительной власти. Другими словами, они отказывались серьезно рассматривать вопрос о конкурирующей кадровой компетенции Конгресса и вполне успешно поддерживали эффективность экзекутивного унитаризма через институт внутренних управленческих распоряжений (internal management orders).

Вместе с тем и Рейган, и Клинтон уважали право Конгресса законодательно делегировать те или иные специальные полномочия тому или иному руководителю федеральной администрации. При этом они, разумеется, оставляли за собой право оказывать соответствующее давление на данного чиновника с тем, чтобы реализация последним делегированного Конгрессом полномочия не шла в разрез с политической линией самого президента. Чиновники, которым Конгресс своим Актом делегировал то или иное специальное полномочие, могли быть уволены президентом за «неосмотрительное поведение» post factum, но предшественники Буша-младшего не ставили под сомнение компетенцию этих чиновников действовать по «своему усмотрению»[8].

Как ни парадоксально, в контексте гипертрофированной концепции экзекутивного унитаризма Буша-младшего пленарная компетенция президента назначать и увольнять федеральных чиновников в значительной степени утрачивает свое значение как инструмент системы сдержек и противовесов.

В качестве примера можно привести известный факт из эпохи президентства Эндрю Джексона. В контексте тогдашнего противостояния президента Джексона политике Второго Банка США президент дал распоряжение Секретарю Казначейства Луи МакЛейну переместить депозиты федерального правительства из Второго Банка США в регионы, т. е. в банки штатов. МакЛейн отказался выполнить это распоряжение, так как был убежден в том, что Конгресс уполномочил его держать денежные фонды федерального правительства именно в федеральном банке.

За отказ выполнить распоряжение президента МакЛейн был уволен. Такая же участь за аналогичный отказ настигла и преемника МакЛейна на посту Секретаря Казначейства Вильяма Дюэна (Duane)[9]. 

По логике Буша-младшего Джексон мог бы избежать неприятности этого «двойного саботажа», если бы сам лично распорядился перевести федеральные фонды в банки штатов. В этом случае, МакЛейн, вероятно, во имя спасения лица сам подал бы в отставку, а его преемник Дюэн уже заранее знал бы, что последнее слово всегда остается за «главным казначеем», т.е. президентом США.

Сторонники унилатерального президентства идут в своих требованиях гораздо дальше, чем того требует доктрина экзекутивного унитаризма. Фактически они отрицают принцип сдержек и противовесов, полагая, что в той мере, в которой президент нуждается в нормативной базе для своих решений в качестве главы федеральной администрации он вправе сам создавать такую нормативную базу без предварительного согласования с Конгрессом. Другими словами, концепция унилатерального президентства объединяет в одних и тех же руках исполнительную и законодательную (в материальном смысле «закона») власть.

В современную эпоху президенты США могут осуществлять свои политические и социально-экономические программы двумя способами:

1) они могут передать свои предложения в Конгресс в надежде, что соратники по партии в Конгрессе доведут эти предложения до законодательной формы или

2) они могут применить т. н. унилатеральную (одностороннюю) власть нормотворческого характера.

Итак, под унилатеральной властью Президента принято понимать издание президентом экзекутивных ордеров, или исполнительных директив (executive orders), исполнительных соглашений в области международного сотрудничества (executive agreements), прокламаций, директив по национальной безопасности, которые содержат юридически обязательные нормы, в обход Конгресса[10]. На наш взгляд, унилатеральную (нормотворческую) власть президента можно рассматривать только в качестве casus specialis его подразумеваемых полномочий в контексте Статьи Второй Конституции.

Если признать конституционную обоснованность такого решения, тогда возникают, по крайне мере, два вопроса:

—каким образом возможно отграничить унилатеральную власть президента от иных полномочий, реализуемых им в рамках Статьи Второй?

—каковы мотивы и цели применения президентом унилатеральной власти?

Одним из первых данный аспект президентской власти еще в 1960 году весьма подробно изучил профессор Ричард Ньюстэдт (Neustadt) в монографии «Президентская власть», которая стала классическим исследованием природы президентской власти и выдержала много редакций[11]. 

Ньюстэдт полагает, что после президентства Франклина Делано Рузвельта природу института президента в США можно охарактеризовать одной фразой: «Слабость — вот слово, с которого приходится начинать»[12]. 

Президенты США после Франклина Рузвельта, по мнению Ньюстэдта, все больше и больше напоминают высокопоставленных клерков, чем национальных лидеров. Конфликт мотивов и целей в мозаике взаимоотношений президента с Конгрессом, СМИ, диссидентами в собственной партии, кабинетом министров и собственной администрацией не способствуют выработке сильной и независимой политической линии президента, находящегося у власти. В этих условиях любое решение президента диктуется не столько его собственными убеждениями, сколько необходимостью компромисса.

Хотя в контексте народной политической культуры президент по-прежнему считается ответственным за все, что происходит в стране и во внешней политике США, у него остается все меньше средств и возможностей для эффективного контроля над федеральной исполнительной властью. Успех любого президента США во многом зависит от эффективности и доброй воли бюрократов среднего звена (например, руководителей управлений и отделов департаментов), без поддержки которых практически все инициативы президента обречены на провал.

Дилеммой института президента в США, по мнению Ньюстэдта, является растущая диспропорция между его полномочиями в рамках формального статуса как главы исполнительной власти и теми ожиданиями, которые на выборах «инвестируют» в президента избиратели. Такую же позицию разделяют и другие исследователи института президента США. В частности, Лэнди и Милкис полагают, что современные президенты являются своеобразными заложниками рузвельтовской программы «New Deal». Она неизбежно предписывает любому президенту координировать все аспекты жизни американского общества, но в итоге для эффективной реализации этой сложнейшей задачи не хватает даже подразумеваемых полномочий в рамках Статьи Второй Конституции[13].

Политика Франклина Рузвельта придала институту президента особый аксиологический признак, а именно аспект величия, который, во-первых, плохо совместим с демократическими ценностями и, во-вторых, совершенно нехарактерен ни для законодательной, ни даже судебной власти. Если по Конституции президент является «просто» высшим государственным чиновником, то в политическом и социальном ракурсе он обязан соответствовать масштабу «лидера нации», т. е. масштабу демократически избранного национального вождя. Желая соответствовать этим социально-политическим ожиданиям, всякий президент должен стать виртуозом искусства убеждать. Для Ньюстэдта «власть и искусство убежать — синонимы»[14].  Отсюда сущность президентской власти сводится к умению убеждать других политических игроков в том, что интересы президента совпадают и с их интересами. Искусство убеждать, в свою очередь, основано на умении вести переговоры, или мастерски владеть т.н. переговорной компетенцией (bargaining power). Именно в контексте переговорной компетенции президента становится понятной функция его унилатеральной (нормотворческой) власти. Во-первых, реальное преимущество унилатеральной власти президента проявляется в ее инициативности: президент должен опередить своих потенциальных оппонентов и сделать первым политический ход лучше всего в тот момент, когда политические оппоненты к этому не готовы.

Фактор инициативности, совмещенный с фактором внезапности, сразу же обеспечивают президенту тактическое преимущество. Оппоненты обычно не готовы адекватно и эффективно встретить инициативы президента, если они возникают из серой зоны «подразумеваемых полномочий» президента. В этом случае предугадать его инициативные меры практически невозможно. «Внешние», т. е. вне сферы исполнительной власти, политические игроки находятся в зоне информационной неопределенности, а часто и просто информационного дефицита по поводу того, что делает президент за рамками его рутинных исполнительных полномочий, т.е. исполнения законов Конгресса. Во-вторых, свою унилатеральную власть президент реализует как автократор, т.е. в одиночку и непрозрачно даже для «внутренних игроков», например, ближайших советников, которые могут только гадать, воспользуется ли президент их рекомендациями и если да, то когда именно и каким образом.

Классические представления о природе президентской власти (вплоть до президентства Франклина Рузвельта) ставили знак равенства между президентской властью и искусством убеждать.

Однако современная концепция унилатеральной власти президента не требует навыков в области риторики. Всякая реализация унилатеральной власти представляет собой перформативный акт: президент просто действует и предоставляет своим оппонентам реагировать на это действие. Искусство убеждать делегируется теперь оппонентам. При этом у них, как правило, задача неблагодарная. Обычно она сводится к «функции пророка post factum» — доказывать, что президент не должен был делать того, что он уже сделал. Власть президента перестает быть зависимой от искусства убеждать[15],  и это обстоятельство, по мнению Ньюстедта, надо оценивать позитивно (sic!).

Разумеется, система сдержек и противовесов, несмотря на ее дефекты, является существенным сдерживающим фактором для применения президентом унилатеральной власти. Недостаточная осмотрительность главы исполнительной власти при реализации унилатерального акта, т. е. без опоры на соответствующий закон Конгресса, может привести к тому, что Верховный Суд США признает этот акт неконституционным. Далее Конгресс может принять закон, значительно модифицируя унилатеральный акт президента. Наконец, Конгресс может просто в рамках своей бюджетной прерогативы радикально сократить финансирование унилатеральных программ президента или вообще заблокировать их финансирование[16].

В начале 2008 года президент Буш-младший заявил о своем намерении передать функции управления служб правительственной информации (Office of Government Information Services) из Национального архива в Департамент юстиции. За месяц до этого Конгресс создал новое учреждение, которое было наделено функцией арбитража в рамках Акта о свободе информации с целью предоставления заинтересованным лицам, компаниям и корпорациям возможность разрешать соответствующие споры без обращения в судебные инстанции.

В целях обеспечения должного уровня нейтральности арбитража по всем спорам, связанным с исполнением Акта о свободе информации, Конгресс учредил этот новый квазисудебный орган как структурное подразделения Национального архива.

Тем не менее, президент Буш-младший решил обойти решение Конгресса, используя свою прерогативу в области исполнения федерального бюджета. В рамках нового бюджетного года (2009 год) Буш заявил о новой структуре расходов федеральных органов исполнительной власти, передав некоторую часть расходных средств Национального архива Департаменту юстиции[17].  Интересно, что при этом президент даже не постарался обеспечить себе соответствующее экспертное заключение Управления правовой помощи. Поведение Буша-младшего сильно контрастирует с действиями президента Рейгана в аналогичной ситуации. Так, Рейган озаботился идеей создать новый орган, который осуществлял бы управление специальными фондами международной помощи (foreign aid funds), но предварительно обратился за разъяснением и экспертизой в Управление правовой помощи[18].

Заключение Управления правовой помощи сводилось к тому, что кадровая компетенция президента, гарантированная т. н. клаузулой назначений в Статье Второй Конституции, не позволяет президенту учреждать такое ведомство. «Несмотря на отсутствие судебных решений по данному вопросу, объективное содержание клаузулы, а также историческая практика взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, по мнению экспертов, свидетельствует о том, что учреждение новых подразделений в системе федерального правительства является прерогативой Конгресса»[19].

Библиография

1 Calabresi St. G., Some Normative Arguments for the Unitary Executive // Arkansas Law Review. Nr.48, (1994);pp. 23, 37-45

2  Lessig L.& C. R Sunstein, The President and Administration // Columbia Law Review. Nr.94 (1994) pp.1, 85-119.

3  Hamilton A. The Federalist Nr. 70 // (Clinton Rossiter ed., 1961) pp. 428-29.

4 Yoo Ch. S., St. G. Calabresi & A. J. Colangelo. The Unitary Executive in the Modern Era, 1945-2004, // Iowa Law Review. Nr. 90 (2005) pp. 601, 607.

5 Krent H.J. From Unitary To A Unilateral Presidency // Boston University Law Review Vol. 88, p.528.

6 «Король не может поступать неправильно» (англ.).

7 Krent H.J. From Unitary To A Unilateral Presidency // Boston University Law Review Vol. 88, p. 548.

8 Krent H.J. From Unitary To A Unilateral Presidency // Boston University Law Review Vol. 88, p. 549.

9 Strauss P.L., Overseer, or "The Decider"?: The President in Administrative Law. // The George Washington Law Review Nr.75. (2007) p. 706.

10 Howell W.G. Unilateral Powers: A Brief Overview // Presidential Studies Quarterly Nr. 35/3 September 2005, p. 416.

11 Neustadt R. E. Presidential power and the modern presidents. New York: Free Press. 1990.

12 Neustadt R. E. Op. cit. p. XIX

13 См.: Landy M. and S. Milkis, Presidential greatness. Lawrence: University of Kansas Press. 2000. p. 190.

14  Howell W.G. Unilateral Powers: A Brief Overview // Presidential Studies Quarterly Nr. 35/3 September 2005, p. 419.

15 Neustadt R. E. Presidential power and the modern presidents. New York: Free Press. 1990. p. 30.

16 Howell, W. and J. Pevehouse. Presidents, Congress, and the use of force. // International Organization Nr.59/1 pp. 209-32.

17 Press Release, Senator Patrick Leahy, FOIA Ombudsman Belongs at Archives, Not DOJ (Feb. 14, 2008), http://leahy.senate.gov/press/200802/021408a.html.

18  Limitations on Presidential Power To Create a New Executive Branch Entity To Receive and Administer Funds Under Foreign Aid Legislation, 9 Op. Off. Legal Counsel 76, 76 (1985).

19 Ibidem, p. 77.