Должностное лицо в сфере административной ответственности

В.Д. СИМУХИН,
кандидат юридических наук, профессор,  завкафедрой теории и истории государства и права Волжского института экономики, педагогики и права
 
Проводимая в Российской Федерации административная реформа предполагает совершенствование и модернизацию органов исполнительной власти по функциям, полномочиям и предметам ведения, совершенствование правового статуса видов федеральной государственной службы (ч. 3 ст. 59 Конституции РФ): альтернативной гражданской службы, федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, военной, правоохранительной и государственной казачьей службы. Также действует муниципальная служба. В связи с приведенным утверждением необходимо установить четкие правовые критерии понятия должностного лица в сфере административно-правового регулирования и административной ответственности.
 
В юридической литературе существует несколько наиболее часто упоминающихся подходов к проблеме должностного лица. Так, Ц.А. Ямпольская высказывает мысль, что «должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий, и, в частности, административных актов»[1].
В.М. Манохин и Н.М. Конин выделяют такой обязательный признак должностного лица, как обладание полномочиями распорядительного характера[2]. По мнению Ю.Н. Старилова, понятие должностного лица не стоит рассматривать только как атрибут государственного служащего[3]. Существует более широкое понимание должностного лица, согласно которому к данной категории необходимо относить и тех, кто осуществляет организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в государственных, общественных и негосударственных (коммерческих) организациях.
Конституционно-правовые нормы указывают должностных лиц в следующих статьях:
ч. 2 ст. 15 (…должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы); ч. 2 ст. 19 (государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… имущественного и должностного положения...); ч. 2 ст. 24 (…их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами...); ч. 3 ст. 41 (сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для  жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом); ч. 2 ст. 46 (решения и действия (или бездействие)… должностных лиц могут быть обжалованы в суд); ст. 53  (каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц); ч. 1 ст. 78 (Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц).
Перечень статей Конституции РФ наглядно демонстрирует отсутствие правового положения и определения должностного лица.
В развитие конституционных норм включаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, конкретизирующие те или иные правоотношения в различных сферах государственной деятельности.
Федеральным законом от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[4] впервые в российской правовой системе была упорядочена данная область служебно-правовых отношений.
Упомянутый закон не определял правовой статус должностного лица, а лишь указывал на занимаемую должность.
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ч. 2 ст. 9 устанавливает четыре категории гражданских служащих: руководители, помощники, специалисты, обеспечивающие специалисты. Предположительно, только руководители обладают признаками должностного лица. Безусловно, такое разделение важно с точки зрения привлечения должностных лиц к дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей (должностной проступок). 
Особое внимание должностному лицу уделяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и содержит общее понятие должностного лица, применимое только к сфере организации органов местного самоуправления.
Статья 2.4 КоАП РФ устанавливает, что «административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей», а п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса предусматривает административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Особенная часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях включает семнадцать глав, характеризующих виды родовых объектов. Как правило, диспозиция конкретной статьи Кодекса отсылает к федеральному закону, правилам, нормам, порядку и т. д., т. е. связана с нарушениями административно-правовых норм и последующей административной ответственностью.
Примечание к ст. 2.4 КоАП РФ содержит определение должностного лица: «Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осущест-вляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости  от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные  функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».
Следует отметить, что примечание трактуется как дополнительная заметка, пояснение к тексту и не может трактоваться как законодательное определение должностного лица. Кроме того, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ отсутствует указание на органы государственной власти и не совсем корректно упомянуты органы местного самоуправления, в то время как  в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. 
КоАП РФ предусматривает административную ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, на общих основаниях (ч. 2 ст. 2.5).
В действующий Кодекс введен новый вид административного наказания — дисквалификация, отсутствовавший в КоАП РСФСР.
В словаре иностранных слов «дисквалификация» имеет два значения: 1) объявление кого-либо недостойным или неспособным занимать определенную должность или исполнять определенную работу; 2) лишение спортсмена (команды) права участвовать в спортивных состязаниях за нарушение правил, спортивной этики; лишение (постоянное или временное) спортсмена спортивного звания.
Федеральный закон от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» впервые установил правовое понятие «дисквалификация» как лишение права занимать руководящие должности и (или) осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическими лицами на срок и в порядке, которые установлены федеральным законом (п. 2 ст. 9).
В соответствии с ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Специальным субъектом административного правонарушения выступают лица, реализующие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, члены совета директоров, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе арбитражные управляющие.
Дисквалификация упоминается в ряде статей КоАП РФ, включающих  девять составов административных правонарушений (ч. 2 ст. 5.27, статьях 14.12, 14.21, 14.22, ч. 4 ст. 14.25).
Следующая категория должностных лиц, впервые введенная в КоАП РФ и указанная в примечании, — лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.
В примечании к ст. 16.1 КоАП РФ говорится, что «за административные правонарушения, предусмотренные настоящей главой, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица».
В главе 15 КоАП РФ, посвященной административным правонарушениям в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, устанавливается ответственность лиц, за исключением граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Иными словами, последние не являются должностными лицами, поскольку НК РФ признает только определенные соответствия: организации — юридические лица (иностранные юридические лица), физические лица — граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства и т. д. Также используется обобщающий, специальный термин — налогоплательщик.
Исходя из анализа НК РФ, должностное лицо не является субъектом налоговых правонарушений, активно действуя (по функциям, предметам ведения и полномочиям) в сфере налогового законодательства. На наш взгляд, должностное лицо следует законодательно ввести в указанную сферу общественных отношений.
Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) рассмотрены в главе 16 КоАП РФ. Законодатель предлагает три вида административного наказания за нарушение существующих правил: предупреждение, административный штраф, конфискацию. Должностные лица привлекаются к ответственности, если в их служебные обязанности (в момент совершения ими правонарушения) входило обеспечение выполнения требований нормативных правовых актов по таможенному делу и международных договоров Российской Федерации.
Глава 23 КоАП РФ выделяет 68 должностных лиц, осуществляющих рассмотрение и ведение дел об административных правонарушениях.
Статья 28.3 КоАП РФ предоставляет право составлять протоколы об административных правонарушениях 82 должностным лицам.
Учитывая изложенные правовые обстоятельства, должностных лиц следует дифференцировать по правовому положению:
1) должностные лица законодательной власти;
2) должностные лица, входящие в структурные органы исполнительной власти (как на федеральном, так и на региональном уровне);
3) должностные лица судебной власти;
4) должностные лица органов местного самоуправления — выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность на территории муниципального образования;
5) должностные лица предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, различных организационно-правовых форм собственности, политических партий.
В зависимости от выполняемых функций, предоставленных полномочий и предметов ведения указанных должностных лиц предлагается разделить следующим образом:
а) должностные лица, наделенные государственно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, а также государственно-властными полномочиями;
б) должностные лица, наделенные государственно-правоохранительными функциями и полномочиями: военнослужащие, работники прокуратуры, сотрудники милиции, таможенных органов, уголовно-исполнительной системы, противопожарной службы, службы по контролю за оборотом наркотиков.
В процессе совершенствования норм об административной ответственности перед законодателем должна быть поставлена задача четкого определения правового статуса должностного лица.
 
Библиография
1 Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате// Вопросы советского административного права. — М., 1949. С. 141.
2 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. — М., 1966. С. 123; Он же. Службы и служащие в Российской Федерации. — М.: Юрист, 1997; Служба в государственных и общественных организациях / Под ред. Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, Н.М. Конина. — Свердловск, 1988 и др. 
3 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж, 1996. С. 273.
4 В настоящее время документ утратил силу.