Законодательное обеспечение лоббистской деятельности в США, Канаде и Германии

УДК 342.52 (73)(71)(430)

Страницы в журнале: 125-130

А.П. Любимов,

доктор юридических наук, профессор МГУКИ, действительный член РАЕН Россия, Москва gosduma624@yandex.ru

В ряде западных стран понятие лоббистской деятельности закреплено законодательно и даже является одним из звеньев законодательного процесса. Данный подход представляется автору достаточно обоснованным. Это обуславливается важностью предмета регулирования, поскольку участие в управлении делами государства посредством легитимного профессионального лоббизма, а равно различных законодательных предложений граждан по интересам — важнейшее конституционное право. Кроме того, требования к законодательному акту заключают в себе необходимость давать ясный, легитимный и проработанный механизм регулирования общественных отношений, в котором обязательно должно быть предусмотрено участие граждан. Проецируя опыт Германии, Канады, США на Российскую Федерацию, можно утверждать, что для нее характерны иные традиции, отсутствуют специальные федеральные нормативные акты, способные регулировать лоббистскую деятельность. Все это следует учитывать при принятии соответствующего законодательства о лоббизме в России и идентификации его роли в законодательном процессе, а также в деятельности органов исполнительной и законодательной власти как на федеральном, так и региональном уровнях.

Ключевые слова: право, регулирование, лоббизм, деятельность, иностранные государства, международные отношения, международное право.

В  последние годы юридическая наука изобилует публикациями по лоббизму. Ранее такая тенденция преобладала в политологической литературе и СМИ, в основном при рассмотрении того или иного законопроекта, описании давления бизнеса, влияния интересов бизнеса, отдельных групп на законодательную и исполнительную власть.

Несмотря на то, что информационная и правовая культура в России по данной проблематике улучшается [7, с. 34—40], следует констатировать, что, как и прежде, терминологии и самой лоббистской деятельности в том или ином ее проявлении в большинстве случаев придается негативный оттенок [10, с. 36—40; 11, с. 19—20].

Однако Россия продолжает нуждаться в крупных инвестициях от серьезных западных компаний, привыкших играть по правилам своих стран, а также по международным правилам. Наши экономика и рынок услуг должны предложить свои современные механизмы для углубления интеграции России в систему международного рынка. Одним из таких механизмов может стать легализованный институт лоббизма. Эта деятельность у нас была, есть и будет. Другое дело, что у нас она не так развита, как в других странах, фактически лоббисты-посредники в России работают в тени, но тем не менее данное направление нужно регулировать, развивать и  выводить на свет [8, с. 10—14].

В ряде западных стран понятие «лоббизм» закреплено законодательно и даже является одним из звеньев законодательного процесса. В связи с этим чрезвычайно любопытен опыт законодательного регулирования вышеназванного института в ряде иностранных государств, таких как США, Канада и Германия.

Наиболее интересен опыт правового регулирования лоббистской деятельности в США [9, с. 17—20], где данный институт в известной степени является частью демократического процесса, а механизм правового регулирования наиболее проработан. Закон о регулировании лоббизма, согласно которому организация (или физическое лицо), предпринимающая давление на Конгресс США, обязана регистрировать своих лоббистов у секретаря Сената и у клерка Палаты Представителей (причем они должны были информировать о сфере своих законодательных интересов), действовал в США с 1946 года. 

Закон не ограничивал размер финансовых средств, используемых на лоббистскую деятельность. Неоднократно на очередной волне крупных политических скандалов предпринимались попытки ограничить лоббистскую деятельность путем внесения поправок в закон, однако подобные предложения так и не прошли [6, с. 170]. По мнению самих американцев, официальные списки лоббистов в Конгрессе США являлись лишь частью профессионального лобби, поскольку многие лоббисты уклонялись от регистрации и, соответственно, уплаты налогов и взносов. При этом их можно было разделить на несколько категорий: профессиональные лоббисты, которые регистрировались в Конгрессе США; профессиональные лоббисты без регистрации; профессиональные лоббисты, работающие без регистрации, но имеющие официальное представительство, например отдел по связям с Конгрессом США и т. д.; профессиональные лоббисты из числа должностных лиц, обладающих большими связями и влиянием; непрофессиональные лоббисты, обладающие также связями и влиянием и привлекающиеся к этой работе эпизодически или по совместительству [2].

При всех имеющихся недостатках указанный американский закон о лоббизме просуществовал до 1996 года. С января 1996 года вступил в действие Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» [4, с. 43], который провозгласил необходимость большей открытости усилий, предпринимаемых платными лоббистами для оказания влияния на действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федерального правительства, дав при этом народу США возможность в полной мере осуществлять его конституционное право обращаться к правительству с петициями, свободно выражать свое мнение правительству и предоставлять информацию своему правительству.

В новом законе прописан и учтен ряд принципиальных моментов, в том числе понятийный аппарат, состоящий из почти двух десятков терминов и определений; перечень сведений, которые должен отразить лоббист в регистрационном документе; сроки отчетов зарегистрированных лоббистов; сведения, которые должны содержаться в отчетах; обязанности зарегистрированного лоббиста или лоббистской организации; обязанности секретаря Сената и клерка Палаты Представителей; размеры штрафа за нарушение норм лоббистской деятельности и т. д. Действие данного закона распространяется на лоббистскую деятельность как в Конгрессе США, так и в исполнительных органах власти [12, с. 391—442].

В дополнение к Федеральному закону «О раскрытии лоббистской деятельности» в США действует закон, относящийся к иностранным лоббистам, — Закон о регистрации агентов, действующих в интересах иностранцев (далее — FARA). Его нормы применяются, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта или другого так называемого иностранного принципала, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента. Данный закон предусматривает, что представители (агенты) иностранного принципала должны подать регистрационное заявление Генеральному адвокату, детально представив финансовую и иную бизнес-информацию, перечислить и обозначить все виды политической пропаганды, а также предоставить доступ к книгам и записям для инспекции государственных служащих [5, с. 191—193].

Кроме вопросов, связанных с иностранцами, в этом акте интересен понятийный аппарат. Законом предусмотрено, что агентом является тот, кто действует «по приказу, запросу или под управлением, контролем иностранного принципала или физического лица, деятельностью которого является прямой или косвенный контроль, руководство, направление, финансирование или субсидирование целиком или частично...».

Виды деятельности от имени иностранного принципала, коими будет заниматься агент в соответствии с Законом, включают политическую активность; действия как международного консула, публичного агента или политического консультанта; сбор или уплату контрибуций иностранному принципалу; представление интересов иностранного принципала перед любыми органами или должностными лицами Правительства Соединенных Штатов и др. Термин «политическая деятельность» включает виды деятельности, часть которых может быть в общем охарактеризована как лоббистская деятельность.

Термин «политическая активность» означает распространение политической пропаганды на любую другую деятельность, в ходе которой лицо, занимающееся ею, навязывает свою волю или намеревается это сделать, уговаривает, заставляет изменить мнение, оказывает влияние, убеждает или иными способами влияет на любого представителя или должностное лицо Правительства США или на любую часть общества США в связи с формулированием, одобрением или изменением внутренней или внешней политики США.

Политическая пропаганда определяется как деятельность, которая шире традиционной, непосредственно лоббистской деятельности, однако включает распространение материалов с целью оказать влияние на других лиц по вопросам правительственной политики. К ней относится любая устная, зрительная, графическая, письменная, пиктографическая пропаганда или иной вид предоставления (передачи) информации соответствующего содержания.

Кроме того, следует отметить, что в FARA имеется несколько исключений в регистрации, которые относятся к официальной деятельности дипломатов и консульских работников; определенным официальным лицам иностранных правительств; лицам, занимающимся только частной и неполитической деятельностью, относимой к bona fide (по доброй воле), торговле или коммерции; юридическим представительствам иностранных принципалов через адвокатов (пока такое юридическое представительство не включает лоббистские виды деятельности).

Отдельно закон регулирует деятельность федеральных фондов США, субсидирующих или возмещающих лоббирование: существуют общие ограничения против использования федеральных фондов для лоббистской деятельности. Должностные лица и служащие федерального правительства отстранены от использования средств, отпущенных для их агентств с целью определенного рода лоббистской деятельности, направленной на Конгресс США. Кроме того, создаются также различные дополнения относительно ежегодных постановлений об ассигнованиях, в основном это касается грантополучателей. Подрядчикам и получателям грантов федерального правительства могут быть не возмещены средства, израсходованные из денег, полученных по федеральным контрактам и грантам, на их лоббистскую деятельность, если на то нет полномочий от Конгресса в соответствии с положениями Федеральных правил (приобретения, получения грантов) циркуляра Министерства управления и бюджета.

Вместе с тем, в соответствии с основными положениями принятых поправок, известных как «Поправки Бэрда», обладателям федеральных грантов, подрядчикам, получателям федеральных ссуд или аналогичным лицам, имеющим совместные соглашения (соглашения о сотрудничестве) с федеральным правительством, также запрещено законом использование федеральных денег для лоббирования в Конгрессе, федеральных агентствах или среди их служащих в соответствии с положениями федеральных договоров. Федеральные подрядчики, обладатели грантов и лица, получающие федеральные ссуды и имеющие кооперативные соглашения (соглашения о сотрудничестве), также должны информировать о лоббистских расходах из нефедеральных источников, которые они осуществили с целью получить указанные деньги по федеральным программам, а также заключить контракты [1].

Следует заметить, что, хотя частные организации могут всегда использовать свои собственные частные фонды и ресурсы для лоббистской деятельности, однако благотворительные организации (организации милосердия), освобожденные от налогообложения (т.е. такие организации, пожертвования которым могут выводиться из-под налогообложения для пожертвователя), ограничены в объеме лоббирования, если желают уберечь (сохранить) свой льготный (предпочтительный) статус, полученный от федерального правительства [3, § 501 (c) (3), §501 (h), 4911, 6033]. Вместе с тем важно отметить, что Верховный Суд США поддержал такую утрату особой привилегии, связанной с освобождением от налогов для «существенной» лоббистской деятельности. Хотя лоббистская деятельность является защищенным правом и правительство не может даже косвенно наказать организацию за осуществление ее конституционных прав путем отказа от выгод, однако лоббистская деятельность не является одной из обдуманных «освободительных функций» для этих благотворительных и образовательных организаций, которые получили льготный налоговый статус. Верховный Суд США подтвердил, что Конгресс США не должен субсидировать лоббистскую деятельность частных организаций посредством льготного налогового статуса получаемых от необлагаемого налогами вкладов, если это не специально выбрано и сделано так.

Американское законодательство не ограничивается вышеперечисленными нормами, относящимися к лоббистской деятельности, имеются и другие важные подзаконные акты. Среди них — Этические правила Конгресса США. В дополнение к законам, применяемым к лоббистам и лоббистской деятельности в Конгрессе США, существуют парламентские правила как в Палате представителей, так и в Сенате, которые применимы к частным лицам, лоббирующим Конгресс. Они могут серьезно влиять на деятельность и поведение лоббистов, т.к. устанавливают этические принципы и правила поведения для депутатов и служащих Конгресса США [12, с. 391—422].

Одновременно действуют этические директивы и профессиональные нормы для лоббистов, установленные добровольными организациями профессиональных лоббистов. В них могут быть закреплены требования о необходимости знать этические нормы Конгресса США и подчиняться им.

Помимо этого, в обеих палатах Конгресса США парламентские правила содержат специальные нормы о подарках, которые ограничивают разрешенное получение подарков депутатами и служащими соответствующей палаты. Эти правила приняты уже давно, они запрещают вымогательство либо получение подарков от любого, с кем ведутся дела, кто добивается принятия решения какого-либо органа или чьи интересы затрагиваются тогда, когда кто-либо исполняет свои служебные обязанности [3, § 7353, P.L. 101—194, Section 303].

Более того, правила Конгресса США запрещают депутатам или их сотрудникам принимать деньги от частных лиц для возмещения должностных расходов депутатов или сотрудников, включая запрет на добровольные пожертвования товаров и услуг с целью оказания помощи депутату в исполнении его (ее) служебных обязанностей.

Гонорары и частные компенсации в прошлом были обычной, хотя и подвергаемой критике, практикой, однако в настоящее время получение любого гонорара за статью или выступление стало строго запрещаться для всех депутатов, должностных лиц и служащих Конгресса, так же как и для других федеральных служащих [3, арр. 7 § 501 (b), P.L. 101—194, Section 601 (a), P.L. 102—90, Section 6(b)].

Получение депутатами или служащими Конгресса США любых внешних доходов или компенсаций от частных лиц сталкивается с иными запретами и ограничениями. Существуют запреты на такие внешние источники дохода, как получение вознаграждения или компенсации от иностранных государств (Конституция США, ст. I, разд. 9, п. 8); любых доходов не из федеральных контрактов; компенсации за представительство в федеральных органах власти; доходов, связанных с самостоятельными деловыми отношениями с частными организациями.

Ни федеральный служащий, ни должностное лицо, которое участвовало в сделке или в переговорах от имени США и имело доступ к определенной информации, закрытой для публичного доступа, не может в течение одного года после отставки представлять, оказывать помощь или советовать любому другому лицу что-либо в отношении данных переговоров. Это касается и бывших высоких должностных лиц [5, с. 207—208].

На уровне штатов также принимаются законы, регулирующие лоббистскую деятельность. Например, Свод законов штата Калифорния содержит Кодекс управления [12, с. 351—352], где имеется отдельная глава, посвященная правовому регулированию лоббистской деятельности. В ней подробно регулируется деятельность индивидуальных лоббистов, лоббистских фирм и лоббистов-нанимателей. При этом лоббистом-нанимателем признается любое лицо, кроме лоббистской фирмы, которое: а) нанимает одного или нескольких лоббистов; б) заключает контракт с лоббистской фирмой на экономической основе с целью оказания влияния на законодательную или административную деятельность.

Кодексом управления штата Калифорния США предусматривается регистрационный порядок образования лоббистов, лоббистских фирм и лоббистов-нанимателей.

В Германии действует положение «О регистрации союзов и их представителей при Бундестаге», которое регулирует взаимоотношения лоббистов и депутатов; имеются и другие ведомственные акты, относящиеся прямо или косвенно к лоббистской проблематике. Например, Регламент Бундестага, Регламент федерального правительства, Положение о федеральных министерствах и т. д. Основным же актом, регулирующим лоббистскую деятельность в Германии, все же считается упомянутое Положение о регистрации союзов и их представителей.

Основными нормами этого документа предусмотрено ведение Президентом Бундестага списков всех союзов; выслушивание представителей союзов при условии регистрации их в списках у Президента Бундестага; возможность получения пропуска в здание Бундестага при сообщении требуемых сведений для регистрации в списках; ежегодная публикация списков союзов в Федеральном списке. Число зарегистрированных союзов в Бундестаге каждый год растет и продолжает увеличиваться, при этом, по мнению ученых, количество зарегистрированных лоббистов в несколько тысяч человек не является чрезмерным, т. к. лоббисты специализируются на различных вопросах и участвуют в работе всех комитетов, причем в разное время.

Аналогичный подход при регулировании лоббистской деятельности применяется и в Канаде, где действует закон о регистрации лоббистов, принятый в 1988 году. Особое внимание в нем уделено положению о том, что регистрация лоббистов не должна препятствовать свободному и открытому доступу к парламенту и правительству. Закон предусматривает две категории лоббистов: профессиональные и иные. Для регистрации лоббистов введена должность специального регистратора при федеральной службе регистрации актов гражданского состояния Канады, который ведет учет всех сведений, представленных ему согласно закону. По результатам своей работы регистратор готовит и направляет доклад о лоббистах в палаты парламента. При этом представляемые сведения должны быть систематизированы по определенным критериям и формам, а также открыты для проверки.

Особенностью канадского закона о регистрации лоббистов является детальная регламентация санкций за нарушение закона. Например, предусматривается, что каждое физическое лицо, которое нарушает закон, считается виновным и подвергается наказанию в виде штрафа от 25 до 100 тысяч долларов, тюремному заключению на срок от 6 месяцев до 2 лет либо штрафу и тюремному заключению одновременно.

В заключение стоит отметить, что данные подходы к регулированию лоббистской деятельности в зарубежных государствах представляются достаточно обоснованными. Это обусловливается важностью предмета регулирования, поскольку участие в управлении делами государства посредством легитимного профессионального лоббизма, а равно различных законодательных предложений граждан по интересам, — это важнейшее конституционное право. Кроме того, требования к законодательному акту заключают в себе необходимость давать ясный, легитимный и проработанный механизм регулирования общественных отношений, в котором обязательно должно быть участие граждан.

Проецируя опыт Германии, Канады, США на Российскую Федерацию, можно утверждать, что для нее характерны иные традиции, отсутствуют специальные федеральные нормативные акты, способные регулировать лоббистскую деятельность. Все это следует учитывать при принятии соответствующего законодательства о лоббизме в России и определении его роли в законодательном процессе, а также органах исполнительной и законодательной власти как на федеральном, так и региональном уровнях.

Список литературы

1. Byrd Amendment at 55 F.R. 6735—6756 (February 26, 1990).

2. Hillson B. The Library of Congress. Congressional Research Service. Lobbyists and Interest Groups: A List of Information Sources. — Washington, 1994. — 4 p.

3. IRS Regulation at 55 F.R. 35579—35620.

4. Зяблюк Н. Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности // Бизнес и политика. 1996. № 3. С. 43.

5. Любимов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских отношений в открытом обществе (Антикоррупционный проект). — М.: Издание Государственной Думы. 2000. С. 191—193.

6. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. — М.: ИГП РАН, 1998. С. 170.

7. Любимов А.П. Об уровне информационной и правовой культуры в России // Представительная власть — XXI век. 2012.  № 2—3. С. 34—40.

8. Любимов А.П. Парламентская этика и нравственность законов // Представительная власть — XXI век. — М., 2007. № 5. С. 10—14.

9. Любимов А.П. Правовое регулирование лоббистской деятельности за рубежом // Представительная власть — XXI век. — М., 2008. № 4. С. 17—20. (В соавторстве)

10. Любимов А.П. Практика использования терминов «лоббизм», «лоббистская деятельность» в нормативных правовых актах и иных официальных документах в Российской Федерации // Представительная власть — XXI век. — М., 2000, №  4. С. 36—40.

11. Любимов А.П. Толкование понятия «лоббизм» и высказывания по его определению // Представительная власть — XXI век. — М., 2001, № 1. С. 19—20.

12. Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. — М.: МГЮА, 2002. С. 391—442.