Законодательные изменения регламентации института мировых судей в Российской Федерации

Е.В. ХАМАТОВА,

кандидат юридических наук, завкафедрой Воронежского филиала Московской академии экономики и права

Российское законодательство о мировых судьях в 2004—2005 гг. претерпело определенные изменения. Их анализу необходимо уделить особое внимание. Следует признать, что на институт мировых судей оказал непосредственное влияние принцип судебного федерализма, который в научной литературе раскрывается как форма и режим устройства судебной власти, с помощью которых обеспечивается приспособление института судебной власти к федеративному характеру отношений между центром и составными частями конкретного государства[1].

Мировые судьи, с одной стороны, являются судьями субъекта Федерации, с другой — входят в единую судебную систему Российской Федерации. Это отражает одну из важнейших особенностей судебной системы федеративного государства — ее двухуровневость. Тем не менее большинство вопросов, связанных с мировой юстицией, начиная от ее организации и заканчивая порядком деятельности, решается на федеральном уровне.

Для последнего времени характерно усиление тенденций централизации власти. Это касается и вопросов, связанных с деятельностью мировых судьей. Так, 19 июня 2004 г. в Федеральный закон от 17.12.1998 № 188-ФЗ «О мировых судьях Российской Федерации» (далее — Закон о мировых судьях) были внесены изменения, которые подтвердили эту тенденцию: утратили силу п. 2 ст. 2 и п. 3 ст. 5 данного закона, согласно которым законами субъектов Российской Федерации мировым судьям могли быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты, а также дополнительные требования к кандидату на должность мирового судьи.

Возникает закономерный вопрос: следует ли рассматривать подобный подход законодателя как последовательный отказ от судебного федерализма как такового? Думается, что нет. Судебная система федеративного государства не может строиться только на основе децентрализации, когда все вопросы ее организации и функционирования решаются на региональном уровне. Подобный подход угрожает целостности государства и нарушает право граждан на равный доступ к правосудию. В федеративном государстве следует разумно сочетать централизацию и децентрализацию судебной системы, безусловно, с учетом правовых, социальных, политических, экономических и иных условий.

Централизация судебной системы России проявляется в том, что в соответствии с ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система устанавливается Конституцией РФ и специальным Федеральным конституционным законом, т. е. на федеральном уровне; закреплен принцип единства статуса судей (ст. 2 Закона РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей Российской Федерации», в ред. от 05.04.2005; далее — Закон о статусе судей); возможные способы наделения мирового судьи полномочиями определяются федеральным законодательством; правила судопроизводства также устанавливаются федеральным законодательством. Децентрализация судебной системы применительно к мировым судьям выражается в следующем: мировой судья по статусу является судьей субъекта Федерации; конкретный способ назначения или избрания мирового судьи устанавливается законодательством субъекта Федерации; в своей деятельности мировой судья применяет не только федеральное, но и региональное законодательство (в ст. 3 Закона о мировых судьях к компетенции мировых судей отнесены дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации).

Таким образом, российская судебная система строится на основе положений, закрепленных Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2005; далее — Закон о судебной системе). При этом в ст. 3 данного закона закреплено такое наиважнейшее положение, как принцип единства судебной системы России, а также установлен механизм обеспечения данного принципа. И федеральные суды, и суды субъектов Федерации, в том числе и мировые судьи, входят как взаимосвязанные и взаимозависимые составные части в единую судебную систему Российской Федерации[2].

Такое положение вещей представляется верным, поскольку, с одной стороны, закрепляет право субъектов Федерации на создание своих, в том числе судебных, органов власти, а с другой — обеспечивает конституционный принцип равного доступа граждан к отправлению правосудия и гарантирует единообразное применение законов на всей территории Российской Федерации.

Первоначальная редакция Закона о мировых судьях предоставляла субъектам Федерации возможность законодательного закрепления дополнительных требований к кандидатам на должность мирового судьи. В ряде субъектов это право было реализовано. Однако данное положение  вызывало неоднозначную реакцию. Существует мнение, что установление законом субъекта Федерации дополнительных требований к кандидату на должность мирового судьи является неправомерным[3].

Данная точка зрения представляется ошибочной, поскольку ни в Конституции РФ, ни в Законе о судебной системе, ни в Законе о статусе судей не содержится запрет на установление дополнительных требований к кандидатам на должность судьи субъектов Федерации, а говорится лишь о том, что дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации могут быть установлены федеральным законом (здесь и далее курсив наш. — Е.Х.). При этом в ст. 12 Закона о судебной системе прямо указано, что особенности правового положения отдельных категорий судей определяются федеральными законами, а в случаях, ими предусмотренных, также и законами субъектов Федерации. Поэтому положение Закона о мировых судьях, допускавшее установление региональным законодательством дополнительных требований к мировым судьям, никоим образом не противоречило ни Конституции РФ, ни Закону о судебной системе.

На наш взгляд, закрепление подобной возможности регионов целесообразно. В частности, в п. 1 ст. 5 Закона о мировых судьях говорится, что от сдачи квалификационного экзамена и представления рекомендации квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Федерации для назначения (избрания) на должность мирового судьи освобождаются лица, имеющие стаж работы в должности судьи федерального суда не менее 5 лет. То есть любой гражданин, проработавший федеральным судьей и соответствующий иным формальным требованиям, может стать мировым судьей. При этом законодатель совершенно не учел того обстоятельства, что полномочия федерального судьи могли быть прекращены, например, в связи с занятием деятельностью, не совместимой с должностью судьи (п. 1 ст. 14 Закона о статусе судей). Представляется, что данный пробел мог быть как раз ликвидирован в региональном законодательстве.

Также из Закона о мировых судьях были исключены положения о возможности на уровне субъекта Федерации устанавливать для мировых судей дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты. В соответствии с действующим законодательством обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном суде РФ (п. 1 ст. 10 Закона о мировых судьях). В то же время в Федеральном законе от 10.02.1999 № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» не содержится запрета на финансирование судов субъектов Федерации из регионального бюджета: «суды Российской Федерации финансируются только за счет средств федерального бюджета». Данное положение, по нашему мнению, предусматривает финансирование исключительно за счет средств федерального бюджета только судов Федерации, т. е. федеральных судов. Что касается региональных судов и судей, то здесь, безусловно, часть финансового бремени могут нести сами субъекты Федерации с учетом своих реальных возможностей. То же относится и к гарантиям социальной защиты мировых судей, которые также дополнительно могли финансироваться регионами, тем более что вопросы социальной защиты согласно ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

30 ноября 2004 г. ст. 8 Закона о мировых судьях была изложена в новой редакции: дополнена пунктом 3, где наконец был решен вопрос об исполнении обязанностей отсутствующего мирового судьи. По данному вопросу в Законе о мировых судьях длительное время отсутствовали четкие процедуры. Отдельные аспекты перераспределения полномочий затронуты в УПК РФ и ГПК РФ, однако в них при решении общих вопросов изменения территориальной подсудности не были учтены те ситуации, когда невозможность рассмотрения мировым судьей уголовного дела связана не с наличием оснований для его отвода, а с причинами личного, субъективного порядка (болезнь, отпуск и т. п.) либо с приостановлением или прекращением полномочий судьи.

Этот правовой пробел послужил причиной того, что некоторые субъекты Федерации попытались устранить его путем закрепления правил в собственных законах. Так, Закон Воронежской области от 13.12.2000 «О мировых судьях в Воронежской области» урегулировал эту проблему следующим образом: в случае длительного отсутствия мирового судьи для временного исполнения его обязанностей может быть назначен другой мировой судья в порядке, установленном законом. К осуществлению правосудия в качестве мирового судьи любого района (города) Воронежской области может быть привлечен с его согласия мировой судья, назначавшийся ранее Воронежской областной думой, или судья федерального суда, находящийся в отставке, на срок до одного года в случае наличия вакантной должности мирового судьи, либо отсутствия судьи или приостановления его полномочий — на время отсутствия или приостановления полномочий, но не более одного года. Привлечение мирового судьи или судьи федерального суда, находящегося в отставке, к исполнению обязанностей мирового судьи производится председателем районного (город-ского) суда Воронежской области при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей Воронежской области.

Согласно ст. 10 Закона Воронежской области от 13.12.2000 мировой судья принимает к своему производству дела, подсудные мировому судье другого судебного участка, в следующих случаях: если должность мирового судьи другого судебного участка вакантна; при наличии оснований, исключающих рассмотрение мировым судьей другого судебного участка подсудного ему уголовного, гражданского или административного дела; в случае невозможности мировым судьей исполнять свои обязанности свыше одного месяца; при наличии других уважительных причин.

Передача судебных дел мировому судье другого судебного участка одного района допускается по постановлению председателя районного (городского) суда, а мировому судье другого района области — по постановлению председателя Воронежского областного суда.

Следует отметить, что такую практику нельзя считать удачной. Во-первых, закрепляя подобные положения, субъекты Федерации нарушают конституционное требование об отнесении уголовно-процессуального и гражданско-процессуального законодательства, включая и вопросы подсудности, к исключительной компетенции Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ). Во-вторых, законы субъектов Федерации возлагают определенные полномочия на федеральных судей, что в принципе невозможно, поскольку их деятельность регулируется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Поэтому закрепление в Законе о мировых судьях правил об исполнении обязанностей отсутствующего по тем или иным причинам мирового судьи — это оптимальное решение данной проблемы.

Таким образом, согласно Закону о мировых судьях при прекращении или приостановлении полномочий мирового судьи, а также в случае временного его отсутствия (болезнь, отпуск и иные уважительные причины) исполнение его обязанностей возлагается на мирового судью другого судебного участка того же района постановлением председателя соответствующего районного суда. Если в данном районе предусмотрена одна должность мирового судьи, то при прекращении или приостановлении полномочий мирового судьи, а также в случае временного отсутствия мирового судьи исполнение его обязанностей постановлением председателя вышестоящего суда или его заместителя возлагается на мирового судью, осуществляющего свою деятельность в ближайшем судебном районе. Как следствие, региональное законодательство должно быть приведено в соответствие с федеральным.

Претерпела изменения и ст. 3 Закона о мировых судьях, определяющая компетенцию мирового судьи: 14 февраля 2005 г. она была приведена в соответствие с действующим уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством. Данная статья также была дополнена пунктом 1.1, в соответствии с которым кроме дел, перечисленных в п. 1 этой статьи, федеральными законами к подсудности мирового судьи могут быть отнесены и другие дела (т. е. перечень дел, отнесенных к компетенции мирового судьи, оставлен открытым). Таким образом, в случае внесения изменений в ГПК РФ, УПК РФ и иные федеральные законы (в части изменения подсудности мирового судьи) эти положения не будут входить в противоречие с Законом о мировых судьях.

В заключение следует отметить, что внесенные в Закон о мировых судьях изменения подтвердили общую тенденцию, выражающуюся в стремлении к более четкой законодательной регламентации вопросов судоустройства и судопроизводства и, безусловно, послужат дальнейшему развитию института мировой юстиции в Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Судебная система России: Учеб. пособие. — М., 2000. С. 51.

2 См.: Ткачев В., Чепурнова Н. Единство судебной системы и принципы федерализма // Российская юстиция. 1998. № 12. С. 4.

3 См., например: Сомов С. Развитие института мировых судей и баланс интересов Федерации и регионов // Российская юстиция. 2002. № 1. С. 12.