Законодательный дисбаланс и проблемы правореализации (на примере уголовно-правового регулирования)

УДК 343.21

Страницы в журнале: 108-113

С.А. Белоусов,

кандидат юридических наук, доцент, проректор по науке Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов sbelousov@sgap.ru

Рассматривается зависимость проблем правореализации от законодательного дисбаланса. На примере сферы уголовно-правового регулирования выявляются основные недостатки нормативных правовых актов, препятствующие их эффективной реализации. Обосновывается важность создания специальных правореализационных механизмов.

Ключевые слова: законодательство, законодательный дисбаланс, нормативный правовой акт, правореализация, правореализационный механизм, Уголовный кодекс РФ.

Российские законы (и всю российскую правовую систему в целом), несмотря на кажущуюся на первый взгляд «качественность» нормативной базы, нередко (и вполне справедливо) упрекают в декларативности, бездейственности, неэффективности. С инструментальной точки зрения основной причиной этого является отсутствие правореализационных механизмов. Наиболее показательно в данном отношении уголовно-правовое регулирование, где основной акт отрасли — Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года (далее — УК РФ), — устанавливая конкретные запреты совершения преступных деяний, неизбежно затрагивает вопросы, принадлежащие самым разным сферам общественных отношений (конституционные, административные, гражданские, семейные, экологические и т.д.). Причем он не может вторгаться в сферу регулирования других отраслей законодательства, а должен лишь отсылать к ним, однако в этой правовой цепочке как раз и теряются механизмы реализации норм, поскольку не прописаны ни в уголовном законе, ни в другом отраслевом законодательстве, к которым он обращается.

Так, законодательная база противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма сформировалась относительно давно — еще в 2001 году был принят специальный тематический закон — Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Федеральный закон № 115-ФЗ) [15]. Однако, как неоднократно отмечали специалисты, долгое время данная база нуждалась в выработке эффективных подходов к реализации сформулированных в ней требований (см.: [4, с. 29—37]). Основные проблемы были связаны с отсутствием возможности у кредитных организаций в рамках общепринятых банковских технологий исполнить отдельные требования рассматриваемого закона. И лишь по истечении достаточно длительного времени с момента принятия Федерального закона № 115-ФЗ появились документы, необходимые для практической реализации законодательных положений, — Типовые правила внутреннего контроля в кредитной организации (утв. Комитетом АРБ по вопросам ПОД/ФТ, протокол заседания Комитета № 21 от 17.06.2009), которые утратили силу в связи с изданием Типовых правил внутреннего контроля в кредитной организации (утв. Комитетом АРБ по вопросам ПОД/ФТ, протокол заседания Комитета № 24 от 01.12.2010).

Преодолеть подобного рода дисбаланс, когда, несмотря на должное качество самого нормативного правового акта, он не может либо в принципе, либо достаточно эффективно реализоваться на практике, помогает включение в закон специального «процедурного блока» (раздела, главы или статьи). Так, в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» была добавлена ст. 18.1 [17], носящая ярко выраженный процедурный характер, упрощающая практическую реализацию положений закона, предусматривая «ускоренный порядок» рассмотрения дел. По мнению Д.А. Алпатовой, эта норма является эффективным инструментом исправления нарушений аукционных (конкурсных) документаций и действий аукционных (конкурсных) комиссий (см.: [3, с. 18—20]).

Таким образом, чтобы эффективно реализовываться на практике, материальные нормы должны быть дополнены процессуальными путем установления ряда процедурных правил (см.: [1, с. 46—47]). Особенно важно учитывать временные условия и не опоздать с созданием правореализационных механизмов. Ученые отмечают, и с этим сложно поспорить, что уже после разработки и принятия закона создать высокоэффективный механизм его реализации весьма затруднительно (см.: [8, с. 216]).

Существенные проблемы в практике применения законодательства порождает такой его недостаток, как неопределенность формулировок. Например, в ст. 242 УК РФ установлена ответственность за «незаконное распространение порнографических материалов или предметов» (см.: [14]). Означает ли формулировка, использованная в названии статьи, что может быть «законное распространение порнографических материалов или предметов»? И как соотносится данное положение со ст. 37 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1«О средствах массовой информации» [7], разрешающей распространение эротических материалов при соблюдении целого ряда условий? Думается, и в этом мы согласны с Р.Б. Осокиным и А.В. Курсаевым, что устранить дисбаланс сможет принятие на федеральном уровне комплексного законодательного акта, детально регулирующего вопросы изготовления и оборота продукции эротического (и если законодатель посчитает это возможным — порнографического) характера (см.: [11, с. 331—336]).

Другой пример — норма, содержащаяся в ст. 289 УК РФ, которая предусматривает ответственность за незаконное участие в предпринимательской деятельности (см.: [14]). Недостаточная определенность ее формулировки, размытость обязательных признаков состава преступления порождает противоречивую практику ее применения, квалификационные ошибки. При этом, по мнению специалистов, требуется комплексный подход к устранению законодательного дисбаланса: с одной стороны — изложение ст. 289 УК РФ в новой редакции, содержащей расширенный перечень признаков объективной стороны состава данного преступления, с другой — издание Пленумом Верховного Суда РФ разъяснений по вопросам квалификации незаконного участия в предпринимательской деятельности (см.: [5, с. 61—65]).

Таким образом, дисбаланс в законодательстве неизбежно порождает дисбаланс в правоприменительной практике. Последний в свою очередь может выражаться как в прямых противоречиях в применении норм, так и в недостаточно активной их реализации. В частности, правоприменительная практика свидетельствует о том, что среди всех видов преступлений экологические формально занимают довольно скромное место. В 2012 году их доля в общем количестве зарегистрированных преступлений составила 1,2% (см.: [6, с. 389]). Однако применительно к данной ситуации статистика не отражает действительность: преступлений в рассматриваемой сфере совершается существенно больше, чем мы имеем возможность официально отследить, а экологическую ситуацию в стране ни в коем случае нельзя признать удовлетворительной.

Объяснение заключается в том, что латентность экологических преступлений чрезвычайно высока и может достигать 95—99% (см.: [10, с. 116—119]). Это связано с целым рядом причин как объективного, так и субъективного характера. Первые основываются на самой природе рассматриваемых противоправных деяний и включают в себя такие факторы, как невозможность одномоментного определения масштабов вреда, причиненного окружающей среде (который зачастую оказывается растянутым во времени), сложность установления причинно-следственной связи между преступлением и негативными последствиями. Вторые же представляют собой «пороки», или же, иначе говоря, дисбаланс законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу. Прежде всего, здесь следует обратить внимание на недостатки законодательной техники при конструировании составов преступлений, к которым относятся:

— «громоздкость», а следовательно, сложность для восприятия и применения конструкций норм, предусматривающих ответственность за экологические преступления;

— большое количество в соответствующем разделе УК РФ бланкетных диспозиций при низком качестве норм, к которым отсылают статьи УК РФ, противоречии их друг другу;

— неодинаковый подход законодателя к конструированию диспозиций «однопорядковых» норм, устанавливающих ответственность за экологические преступления (например, различия конструкций ст. 252 УК РФ «Загрязнение морской среды», в которой была сделана попытка составить исчерпывающий перечень мест и способов совершения преступления, и ст. 250 УК РФ «Загрязнение вод», где такая, заведомо неудачная, попытка не предпринималась (см.: [14])).

Кроме того, законодательство об уголовной ответственности за экологические преступления не сбалансировано с законодательством об административной ответственности за экологические правонарушения. Разграничение между соответствующими нормами (составы которых аналогичны) зачастую можно провести только по характеру и тяжести последствий, а это, как мы уже писали выше, затруднительно по объективным причинам.

В качестве способа устранения противоречий в правоприменительной практике в рассматриваемой сфере предлагается систематизация экологических норм и их объединение в экологический или природоохранный кодекс (см.: [13, с. 40—45]). Другими словами, изначально должен быть устранен дисбаланс в законодательстве, что создаст предпосылки для формирования единообразной, непротиворечивой практики. Однако такого рода кодекс должен быть согласован с уже принятыми кодифицированными (Лесным кодексом РФ, Земельным кодексом РФ и др.) и иными актами (см.: [10, с. 117]). Кроме того, баланс в законодательстве, регулирующем экологические правоотношения, предполагает доработку и совершенствование действующих нормативных правовых актов, в том числе УК РФ, где требуется устранение противоречий, пробелов и иного рода недостатков законодательной техники.

Схожая ситуация наблюдается с применением принудительных мер воспитательного воздействия к несовершеннолетним, а если точнее — с недостаточной распространенностью применения упомянутой альтернативы мерам уголовной ответственности. При этом законодательный базис такой возможности существует уже с момента принятия УК РФ. Более того, в 2003 году в ст. 90 УК РФ, регулирующую данный вопрос, были внесены изменения, значительно расширившие возможности применения принудительных мер воспитательного воздействия (исключено как обязательное условие требование совершения несовершеннолетним преступления небольшой или средней тяжести впервые) (см.: [16]). Однако статистика свидетельствует о том, что предусмотренная законом возможность используется по-прежнему крайне редко, несмотря на очевидность ее позитивного потенциала (психологи подтверждают, что применение принудительных мер воспитательного воздействия вместо наказания в большинстве случаев менее разрушительно для психики подростков и более эффективно с точки зрения достижения целей уголовного законодательства) (см.: [2, с. 278—279]). С чем это связано?

Основной причиной недостаточной эффективности применения закрепленного в законе средства опять-таки является отсутствие четко прописанного механизма правореализации. В частности, не указан перечень обстоятельств, которые необходимо учитывать при применении принудительных мер воспитательного воздействия (что, безусловно, необходимо с целью удостовериться в каждом конкретном случае, что подобного рода меры будут более эффективными для исправления несовершеннолетнего, нежели наказание). В этом случае возможной мерой повышения эффективности правореализации видится закрепление порядка применения принудительных мер воспитательного воздействия в отдельном нормативном правовом акте — в форме федерального закона.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать логичный вывод, что реализации закона на практике (в узком понимании данного слова) призваны оказывать помощь подзаконные акты.

Продолжая исследование наглядно демонстрирующей последствия законодательного дисбаланса сферы применения уголовно-правовых норм, проиллюстрируем сделанное умозаключение. Так, незаконные приобретение, хранение, перевозка, изготовление, переработка без цели сбыта наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов уголовно наказуемы согласно ст. 228 УК РФ, только если они совершены в значительном размере (см.: [14]). При этом в самом УК РФ количественное выражение «значительного размера» (равно как и других размеров — крупного, особо крупного) не определено. Но такую ситуацию не следует расценивать как отрицательный дисбаланс, ибо дисбалансом ее можно назвать только формально. Кодекс как нормативный правовой акт специфической формы и особого функционального назначения не может и не должен пытаться урегулировать все аспекты отношений, в особенности те, которые по объективным причинам не способны долгое время оставаться стабильными ввиду постоянно меняющихся условий современной российской действительности. Это в полной мере относится к количественному критерию, определяющему наказуемость преступлений, связанных с наркотическими средствами.

Другой вопрос — как сделать так, чтобы рассматриваемый формальный дисбаланс не стал причиной проблем в правоприменении? Ранее существовала практика легального определения размеров запрещенных препаратов посредством заключений Постоянного комитета по контролю наркотиков (далее — ПККН). Специфика его статуса — он являлся межведомственным экспертным органом, работавшим на общественных началах при Правительстве РФ — определяла и характер заключений, который был лишь рекомендательным. Дополнительная проблема заключалась в том, что ПККН не успевал в своей работе за стремительно меняющейся ситуацией в рассматриваемой сфере. Отсутствие должного легитимного статуса у самого органа, с одной стороны, и его неспособность соответствовать требованиям современных реалий — с другой, делали затруднительным применение норм УК РФ, устанавливающих ответственность за наркопреступления. В качестве средства решения проблемы рассматривались два варианта: либо введение сводных таблиц заключений ПККН в УК РФ посредством законов, либо их утверждение постановлениями Правительства РФ (см.: [9, с. 21—22]).

Именно последний вариант и был выбран в целях эффективной реализации на практике норм уголовного законодательства. Сегодня УК РФ по-прежнему не определяет упоминавшиеся выше понятия, а содержит отсылочную норму, согласно которой крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ, а также крупный и особо крупный размеры для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей ст. 228, 228.1 и 229 УК РФ утверждаются Правительством РФ. Базовое Постановление Правительства принято в 2012 году [12], в него периодически вносятся изменения в соответствии с меняющейся наркоситуацией.

Таким образом, расценивая дисбаланс в современном российском законодательстве как объективную данность, нам необходимо признать и неизбежность возникновения проблем в правоприменении, что вовсе не означает невозможность их решения.

На основе анализа сферы уголовно-правового регулирования можно сделать вывод, что в правоприменительной сфере проявления негативных последствий законодательного дисбаланса сводятся либо к прямым противоречиям в реализации норм, либо к нереализации (недостаточно активной либо эффективной реализации) нормативных положений. Законодательный дисбаланс, создающий указанные выше проблемы в правоприменении, может выражаться:

— в неопределенности, расплывчатости формулировок текста закона, создающих возможности его неоднозначного толкования и применения (в том числе и для различного рода злоупотреблений);

— громоздкости, сложности законодательных конструкций, большом количестве отсылочных и бланкетных норм, усложняющих процесс правоприменения и требующих привлечения дополнительных ресурсов;

— несогласованности норм одной отрасли, регулирующих определенную сферу (участок) общественных отношений, с нормами других отраслей, под действие которых они (отношения) также подпадают;

— отсутствии в тексте закона правореализационных механизмов, создающем проблемы в его претворении в жизнь.

Проблемы правореализации, безусловно, вторичны, т. е. производны от недостатков самого нормативного материала. Поэтому в идеале, поскольку важно устранять не симптомы болезни, а ее причину, исправление ситуации — модернизацию объемного, но при этом малоэффективного российского законодательства — следует начинать с устранения недостатков внутри самого законодательства.

Список литературы

1. Абрамова А.И. Вопросы финансовой обеспеченности действия закона // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 46—47.

2. Александрова Н.С. Принудительные меры воспитательного воздействия: проблемы правоприменения // Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2013. № 3 (41). С. 278—279.

3. Алпатова Д.А. Актуальные вопросы применения статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», то есть о том, как она «толкуется» правоприменительной практикой // Муниципальное право. 2012. № 2 (58). С. 18—20.

4. Волков Ю.Л., Танющева Н.Ю. Актуальные вопросы применения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Деньги и кредит. 2006. № 10.

5. Егорова Н.А. Незаконное участие в предпринимательской деятельности: некоторые проблемы правотворчества и правоприменения // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2013. № 3 (26). С. 61—65.

6. Жадан В.Н. Актуальные вопросы криминологической характеристики экологических преступлений // Молодой ученый. 2013. № 4. С. 389.

7. Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 02.07.2013, с изм. от 14.10.2014) «О средствах массовой информации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Ковалева В.В. Место и роль механизма правового регулирования в оптимизации правотворчества // Юридическая техника. Ежегодник. 2012. № 6. С. 216.

9. Мельник В.И. Криминологические и уголовно-правовые аспекты профилактики преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ в образовательной среде: на материалах Самарской и Саратовской областей: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2003. С. 21—22.

10. Надточий Ю.В. Проблемы эффективности применения уголовно-правовых норм об ответственности за экологические преступления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013. № 7 (33). Ч. II. C. 116—119.

11. Осокин Р.Б., Курсаев А.В. О некоторых противоречиях в применении категории «порнография» в Уголовном кодексе РФ и российском законодательстве // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2011. Т. 100. № 8. С. 331—336.

12. Постановление Правительства РФ от 01.10.2012 № 1002 «Об утверждении значительного, крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также значительного, крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, для целей статей 228, 228.1, 229 и 229.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 41. Ст. 5624.

13. Пушкарев В.Г. Совершенствование структуры составов экологических преступлений // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2010. № 1. С. 40—45.

14. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.08.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (с изм. и доп., вступ. в силу с 21.10.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Федеральный закон от 08.12.2003 № 162-ФЗ (ред. от 07.12.2011) «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 04.06.2014, с изм. от 21.07.2014) «О защите конкуренции». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».