Законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития

УДК 342.951:351.77
 
Л.М. МЕЛЕЖИК,
соискатель кафедры правосудия и процессуального права Саратовского государственного социально-экономического университета
 
В статье рассматривается вопрос о санитарно-эпидемиологическом законодательстве Российской Федерации; представлена трехуровневая иерархия правовых актов России; подробно изучается законодательство на уровне субъектов Российской Федерации; высказывается обоснованное мнение о необходимости систематизации законодательства, а именно кодификации его.
Ключевые слова: управление социальной сферой, правовые методы управления, охрана здоровья населения, акты медико-социального профиля, система санитарного законодательства, кодификация санитарного законодательства.
 
The article covers tue issues of sanitarian- epidemiological Gegislation of RF. It focuses on three-leveled hierarchy of legal acts in Russia. The author emphasizes tue necessity of systemation of tue legislation and its codification.
Keywords: management of tue social sphere, legal methods of management, health protection of tue population, acts of medical-social chanacten, tue system of sanitation legislation, codification of tue sanitation legislation.
 
Для осуществления управления социальной сферой, в том числе государственной системой санитарно-эпидемиологического надзора, используются не только административные, экономические, но и правовые методы.
Правовые методы государственного управления есть важнейшая функция государства. Государственные органы в пределах своей компетенции издают правовые акты по регулированию хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, в том числе в системе санитарно-эпидемиологического надзора. В настоящее время административные методы государственного управления, применяемые Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее подразделениями, направлены на обеспечение совершенствования организационной структуры и на повышение эффективности деятельности в этой сфере на основе конституционных и правовых норм, заложенных в базовых медико-социальных законах и подзаконных актах медико-санитарной направленности.
Таким образом, основными методами государственного регулирования социально-санитарной сферы являются правовые методы. В Российской Федерации нормативными правовыми актами, обеспечивающими деятельность санитарно-эпидемиологической службы, являются:
— Конституция РФ;
— федеральные конституционные и федеральные законы;
— указы Президента РФ;
— постановления Правительства РФ;
— правовые акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
— приказы, постановления, распоряжения, инструкции и иные правовые документы Минздравсоцразвития России, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальных управлений в субъектах Российской Федерации, Федерального центра по гигиене и эпидемиологии и его территориальных подразделений в субъектах Российской Федерации;
— конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Нормативным правовым актом, имеющим высшую юридическую силу на всей территории России, является Конституция РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).
Основой правового регулирования охраны здоровья населения в Российской Федерации является ст. 7 Конституции РФ, определяющая Россию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Здоровье людей в Российской Федерации подлежит охране и обеспечивается гарантией его социальной защиты.
Важнейшие принципы построения и функционирования системы здравоохранения России заложены в ст. 41 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В то же время в ч. 3 ст. 41 отмечено, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом. Далее в ст. 42 сказано: каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.
Дальнейшее правовое регулирование охраны здоровья населения в сфере санитарно-эпидемиологического надзора и контроля осуществляется подсистемой правовых актов Российской Федерации, принимаемых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и имеет два уровня — федеральный и региональный; включает два основных вида нормативных актов — законы и подзаконные акты. Следовательно, Конституция РФ закладывает правовые основы регулирования сферы санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в Российской Федерации, которые находят свое воплощение и развитие в федеральном и региональном законодательстве, а также в правовых актах государственных органов исполнительной власти.
Представляется, что федеральные законы, регулирующие медико-санитарную деятельность по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, можно разделить на три группы.
К первой группе относятся кодексы Российской Федерации, регулирующие в том числе и отношения в вышеуказанной сфере. Все кодексы, действующие на территории Российской Федерации, имеют статус федерального закона.
Наиболее значимыми для санитарно-эпидемиологического надзора являются УК РФ и
КоАП РФ. Так, ст. 236 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, повлекшее по неосторожности массовое заболевание или отравление людей либо смерть человека. Статья 237 УК РФ устанавливает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды.
Отрицательное влияние на здоровье населения оказывают и экологические преступления. Ответственность за экологические преступления предусмотрена главой 26 УК РФ. В частности, уголовная ответственность может наступить: за нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами при условии, что они повлекли причинение вреда здоровью человека, распространение эпидемий либо иные тяжкие последствия (ст. 248), за загрязнение воды (ст. 250), атмосферы (ст. 251), морской среды (ст. 252) и порчу земли (ст. 254).
В КоАП РФ изложены положения об административной ответственности, которая носит менее карательный характер, чем уголовная, но характеризуется большей распространенностью на практике. В главе 6 КоАП РФ сформулировано несколько составов административных правонарушений, посягающих на санитарно-эпидемиологическое благополучие
населения Российской Федерации. Статья 6.3 устанавливает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнения санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий. К числу прочих административных проступков относятся: нарушение санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий и сооружений, оборудования и транспорта (ст. 6.4); к организации питания населения (ст. 6.6);
к питьевой воде (ст. 6.5); к условиям воспитания и обучения (ст. 6.7.). Нормы об ответственности за нарушение санитарного законодательства содержатся и в других главах КоАП РФ
(ч. 2 ст. 7.2; ч.2 ст. 7.8; ст. ст. 8.2; 8.5; 8.6; 14.4 КоАП РФ).
Вторую группу федеральных законов, регулирующих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения Российской Федерации, составляют специализированные законы медико-социального профиля.
Ключевым законодательным актом, устанавливающим основные принципы построения и функционирования системы здравоохранения России, являются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-1 (далее — Основы).
Несмотря на ряд недостатков Основы являются всеобъемлющим законодательным актом и занимают ключевое место в системе законодательства об охране здоровья граждан, которое определяется их большей юридической силой по отношению к другим законодательным актам медико-социального профиля.
Регламентируя широкий круг правовых вопросов в сфере охраны здоровья населения, Основы закладывают базовые принципы построения и функционирования системы здравоохранения. Многие из них нашли дальнейшее развитие в специализированных медико-социальных законах. Например, ст. 11 Основ закладывает правовую базу санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Оно обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов.
Комплекс мер, направленных на обеспечение безопасных условий жизни и профилактику заболеваний, определяется санитарным законодательством Российской Федерации, которое может быть разделено на два блока.
В первый блок входят законы, регламентирующие осуществление надзора со стороны государства за санитарным благополучием среды обитания человека, к которым относятся федеральные законы от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Закон № 52-ФЗ), от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и от 02.01.2000
№ 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (далее — Закон № 29-ФЗ).
Важнейшим из перечисленных законов является Закон № 52-ФЗ. Он регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Закон № 52-ФЗ определяет разделение полномочий Российской Федерации и ее субъектов по регулированию вопросов санитарно-эпидемиологического благополучия населения в РФ (статьи 5—6); определяет права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, устанавливает санитарно-эпидемиологические требования в различных отраслях народного хозяйства, а также порядок государственного регулирования в рассматриваемой сфере и ответственность за нарушение санитарного законодательства.
В качестве санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в Законе № 52-ФЗ указаны организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), а также их ликвидацию (статьи 29—46).
В настоящее время система санитарного законодательства России включает 12 федеральных законов, 195 региональных законов и свыше 3000 иных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Кроме того, действует около 13 000 государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, из них только в 2001—2003 гг. утверждено более 100 санитарных правил, 7500 гигиенических нормативов, 50 методических указаний по гигиене и эпидемиологии и около 500 методических указаний по методам контроля. В то же время базовым для всей системы санитарного законодательства является Закон № 52-ФЗ.
Проблема обеспечения качества и безопасности продуктов питания получила принципиально новое развитие в связи с принятием Закона № 29-ФЗ. Его основой является повышение ответственности изготовителей, поставщиков и продавцов продукции за ее безопасность. Этот закон регулирует отношения в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов для здоровья человека на всех этапах их оборота, в том числе при разработке, производстве, транспортировании, хранении и реализации потребителю. Он также усиливает ответственность всех участников оборота пищевых продуктов (включая и надзорные органы) за выявленные нарушения, в том числе и в случаях причинения морального и физического вреда потребителю.
Обобщение региональных правовых актов в сфере охраны здоровья показало: весьма многочисленную их группу составляет именно законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения субъектов Российской Федерации. Необходимо заметить, что большинство региональных законов в данной сфере было принято до вступления в силу Закона № 52-ФЗ. Это потребовало приведения ряда их положений в соответствие с требованиями данного закона, так как им были установлены полномочия региональных органов власти (ст. 6 Закона № 52-ФЗ).
Второй блок санитарного законодательства Российской Федерации составляют законы профилактической направленности, к которым можно отнести федеральные законы от 30.03.1995 № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», от 17.09.1998
№ 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (далее — Закон № 157-ФЗ), от 18.06.2001 № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».
Следует отметить: законы об иммунопрофилактике (вакцинопрофилактике) инфекционных заболеваний субъектов Российской Федерации представляют малочисленную группу. Это связано с тем, что данная сфера жестко регламентирована федеральным законодательством. До недавнего времени вопросы иммунопрофилактики регулировались ведомственными правовыми актами, поскольку Закон № 157-ФЗ был принят только в 1998 году. Этим законом определены правовые основы государственной политики, которая осуществляется в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и направлена на предупреждение, ограничение распространения, снижение и ликвидацию в России таких опасных инфекционных заболеваний, как туберкулез, полиомиелит, дифтерия, коклюш, столбняк, корь, гепатит В, эпидемический паротит, краснуха. Кроме того, им введен в практику Национальный календарь профилактических прививок, установлен порядок утверждения перечня этих прививок против определенной группы инфекционных болезней.
Основы практически не содержат норм, направленных на регулирование вопросов профилактики неинфекционных заболеваний и санаторно-курортного лечения. Тем не менее указанные проблемы имеют специализированное нормативно-правовое регулирование, осуществляемое в соответствии с федеральными законами от 10.07.2001 № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака» и от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».
К сожалению, специализированное законодательство медико-социального профиля обеспечивает правовое регулирование далеко не всех сфер охраны здоровья населения. Частично указанный правовой пробел ликвидируется подзаконными актами.
К третьей группе законов, косвенно регулирующих вопросы охраны здоровья населения и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, относится ряд непрофильных федеральных законов. Например, Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» направлен на защиту среды обитания человека, как важнейшего фактора, влияющего на состояние общественного здоровья. В ст. 79 этого закона говорится, что вред, причиненный здоровью граждан негативным воздействием окружающей среды, подлежит возмещению. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-I «О защите прав потребителей» регулирует вопросы предоставления медицинских услуг населению, выступающему в роли их потребителя. В данную группу входит и ряд других законодательных актов.
Как видим, за последние 15 лет в России были приняты федеральные законы, позволяющие в определенной мере решать неотложные проблемы здравоохранения. Следовательно, правовое регулирование охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в нашей стране осуществляется нормами Конституции РФ, КоАП РФ, УК РФ и специального федерального медико-санитарного законодательства:
— надзорных законов, направленных на обеспечение безопасных условий жизни и среды обитания человека (о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, об охране атмосферного воздуха, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о радиационной безопасности, о питьевой воде);
— законов профилактической направленности (об иммунопрофилактике инфекционных заболеваний, об ограничении курения табака, о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, о предупреждении распространения заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), о предупреждении распространения туберкулеза, о наркотических средствах и психотропных веществах, о физической культуре и спорте, об ограничении рекламы алкоголя и табака);
— законов, защищающих права граждан на охрану здоровья (о защите прав потребителей, о рекламе медицинских услуг, медицинских изделий и лекарственных средств);
— законов, определяющих права и ответственность медицинских работников, страхование профессиональной ответственности медицинских работников, размер пенсий за выслугу лет для медицинских работников.
Кроме того, необходимо указать, что в Российской Федерации создана основополагающая законодательная база по возмещению ущерба здоровью человека, заболевание которого возникло в результате неблагоприятных экологических факторов. Например, в ст. 5 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» сказано о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации. Так, они имеют право устанавливать порядок возмещения вреда, причиненного здоровью граждан и окружающей природной среде загрязнением атмосферного воздуха и вредными физическими воздействиями на атмосферный воздух.
Таким образом, в Российской Федерации создана широкая, всеобъемлющая нормативно-правовая база обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В то же время с целью улучшения состояния здоровья населения, повышения качества и эффективности деятельности Госсанэпиднадзора необходимо ее дальнейшее совершенствование и развитие.
Несогласованность санитарных норм между собой и с рядом ведомственных нормативных актов, пробелы в санитарном нормировании, в результате которых снижается эффективность деятельности  Госсанэпиднадзора, требуют принятия решительных мер по совершенствованию санитарного нормативного аппарата. Единственным путем решения данной проблемы, по нашему мнению, является реформирование санитарного законодательства, проведение его кодификации и систематизации.
Следует отметить, что понятие кодификации как процесса развития законодательства и его результатов в виде создания кодифицированных законов и иных сводных актов сложилось в начале XX века. Под кодификацией понимается основной вид (форма) систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней обработкой действующего законодательства (его объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и т. п.), создается новый сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему. Важной функцией кодификации признается включение в правовую систему нового, к тому же сводного закона, т. е. объединяющего все нормы в основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования — отрасли, подотрасли, институту, либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей.
Кодифицированный сводный акт в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по нашему мнению, должен характеризоваться рядом особенностей. Он принимается с целью существенного пересмотра действующего законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Кодифицированные акты имеют целью кодификацию разрозненных норм, относящихся к сфере регулирования, в единую систему норм, изложенных в едином сводном акте, обеспечивать единообразное применение правовых норм, преодоление несогласованности и дублирования между разрозненными актами, восполнение пробелов в правовом регулировании.
Кодификация санитарного законодательства должна привести не только к интеграции разрозненных норм в единую систему, но и к более четкой дифференциации правовых норм, относящихся к различным сферам правового регулирования — отраслям и институтам законодательства.
Кодификация будет способствовать упрочению стабильности законодательства, его доступности для граждан, должностных лиц, государственных органов, хозяйствующих субъектов всех форм собственности.