Законодательство субъектов Российской Федерации как источник муниципального права: проблемы разграничения компетенции

 УДК 342.553

 Страницы в журнале: 24-28

Е.А. Гринченко,

аспирант кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина — филиала РАНХиГС Россия, Саратов jamiliavelieva@yandex.ru

Рассматриваются проблемы разграничения правотворческих полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. Несмотря на то что Конституция РФ относит муниципальное право к предметам совместного ведения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно жестко задает пределы самостоятельности регионального законодателя.

Ключевые слова: муниципальное право, источники муниципального права, федерализм, разграничение полномочий, местное самоуправление, опережающее нормотворчество.

Помимо федеральных законов муниципально-правовые отношения могут регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации. Как известно, согласно ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 76 Конституции РФ это означает, что в данной сфере правового регулирования могут приниматься федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Иерархической «вершиной» регионального нормотворчества, в том числе в сфере местного самоуправления, являются конституции и уставы субъектов Российской Федерации. Так, Конституция Республики Адыгея (принята на XIV сессии Законодательного Собрания (Хасэ) — Парламента Республики Адыгея 10.03.1995) содержит главу 6 «Местное самоуправление». В Уставе Самарской области от 18.12.2006 № 179-ГД местному самоуправлению посвящен раздел 3, который содержит четыре главы (13—16); в Уставе (Основном законе) Саратовской области от 02.06.2005 № 46-ЗСО — гл. 13 «Местное самоуправление в области». В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются «рамочно», т. е. в самом общем виде. При этом в специальной литературе отмечается, что «уставы российских муниципальных образований — чрезвычайно объемные правовые документы, которые, как правило, полностью дублируют федеральное (иногда — и региональное) законодательство, а также регулируют особенности реализации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании с учетом местной специфики» [6, с. 87].

Более детально данная сфера общественных отношений регулируется в законах субъектов Российской Федерации. Ряд таких законов были приняты еще в период действия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В качестве примера можно привести Закон Магаданской области от 19.02.1996 № 4-ОЗ (ред. от 03.06.2010) «О местном самоуправлении в Магаданской области». Как отмечает С.А. Авакьян, после принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) стало неясно, «нужно ли и можно ли теперь принимать законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении или Закон 2003 года становится актом прямого действия» [1, с. 555]. В связи с принятием Закона № 131-ФЗ многие ученые отмечали: существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. И хотя субъекты Российской Федерации сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. «Федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде, перевешивает «региональную» [4, с. 6].

Подобное положение дел детерминирует проблему так называемого «опережающего нормотворчества» субъектов Российской Федерации. Другими словами, вопрос заключается в том, могут ли субъекты принимать свои законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения при отсутствии федерального закона, регулирующего соответствующие отношения? Исходя из буквальной формулировки конституционного текста, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с федеральными законами. На этом основании некоторые ученые отвергали концепцию опережающего нормотворчества. Так, по мнению С.Л. Сергевнина, «буквальное толкование рассматриваемой  Конституции Российской Федерации не допускает “опережающего” нормотворчества субъектов Российской Федерации. Это связано с тем, что нормы, закрепляющие компетенцию государства, государственных образований, государственных органов и должностных лиц, основаны на разрешительном принципе правового регулирования. Суть его сводится к тому, что перечисленным субъектам в отличие от граждан разрешено лишь то, что прямо предписано» [13, с. 96—97]. А.Н. Лебедев отмечал: используемое в ч. 2  Конституции РФ «словосочетание “принимаемые в соответствии с ними” (федеральными законами) обозначает и временную последовательность — сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (или по согласованию с ним) иной правовой акт» [9, с. 140].

Нужно сказать, что такая точка зрения не выдержала испытание временем. С учетом глобального обновления законодательства, которое произошло в связи со сменой общественного строя, радикальной трансформации экономической основы государства федеральное законодательство весьма фрагментарно регулировало многие важнейшие сферы общественных отношений (например, землепользование). Эти лакуны стали заполняться посредством нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. В конечном итоге данный вопрос не мог не стать предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В постановлениях от 30.11.1995  «По делу о проверке конституционности статей 23 и 24 временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной думы, утвержденного постановлением Калининградской областной думы от 8 июля 1994 года» [11], от 01.02.1996  «По делу о проверке конституционности ряда положений устава — основного закона Читинской области» [12] КС РФ прямо указал, что по смыслу   (ч. 2) и  (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. В постановлении от 30.04.1997  «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 г. № 315 “О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации”, Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года “О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области” и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года “О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области”», где речь шла о реализации избирательных прав граждан, КС РФ констатировал наличие конституционной обязанности у законодателя субъекта Российской Федерации своевременно осуществлять собственное правовое регулирование порядка формирования своих органов законодательной власти, принимать свои избирательные законы в части, затрагивающей совместное с Российской Федерацией ведение, обеспечивая тем самым защиту конституционных, в том числе избирательных, прав граждан. Если же впоследствии будет принят федеральный акт, устанавливающий иное регулирование указанных отношений, то субъект Российской Федерации должен привести свои нормативные правовые акты в соответствие ему.

Таким образом, вопрос о легитимности опережающего нормотворчества субъектов Российской Федерации, казалось бы, получил однозначную оценку. Однако не следует забывать, что указанные решения КС РФ были приняты в условиях серьезного «дефицита» правового регулирования со стороны федерального центра. В этой связи некоторые ученые и сегодня негативно относятся к опережающему нормотворчеству региональных законодательных органов. Так, В.В. Лапаева отмечает: «На мой взгляд, нужна такая концепция толкования соответствующих конституционно-правовых положений, которая полностью исключила бы возможность опережающего нормотворчества субъектов в сфере совместного ведения и ограничила бы их законодательные полномочия лишь конкретизацией принятых федеральных законов» [8, с. 14]. Данная точка зрения имеет право на существование, однако следует отметить, что различные сферы, отнесенные Конституцией РФ к предметам совместного ведения, предполагают разное соотношение федерального и регионального регулирования. Как нам представляется, муниципальные отношения в этом смысле обладают значительной спецификой, поскольку их правовое регулирование в значительной степени связано с необходимостью учета сложившихся традиций, жизненного уклада местного населения. Как справедливо отмечает М.С. Шайхуллин, местное сообщество всегда жило по своим законам, которые государство не могло изменить, оно лишь подстраивалось под местные и традиционные формы реализации власти. Приоритетом местного самоуправления выступают благо населения, его нужды, самобытность, традиции, обычаи и общественная жизнь. В этом и должна заключаться сущность местного самоуправления. Отправлять местную власть в условиях полного отсутствия исторических и иных местных традиций — значит, отправлять ту власть, которая существует в государствах с с авторитарным или тоталитарным политическим режимом [15].

В этой связи было бы целесообразно предоставить региональному законодателю более широкие возможности самостоятельного регулирования муниципально-правовых отношений. Между тем, на сегодняшний день такая возможность кажется весьма эфемерной. Так, согласно ст. 6 Закона № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Законом № 131-ФЗ. В специальной литературе отмечается, что подобная формулировка Закона

№ 131-ФЗ ограничивает возможности нормативно-правового регулирования муниципальных отношений на региональном уровне, «без каких-либо оговорок на обстоятельства, которые могут возникнуть, например, в части пробельности урегулирования общественных отношений по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления, относящегося как к предмету ведения субъекта Российской Федерации, так и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации» [3, с. 18].

Судья КС РФ Н.С. Бондарь в этой связи отмечает: «полномочия субъектов РФ, сформулированные предельно общо, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 ФЗ о местном самоуправлении 2003 года могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом. Иными словами, действующий ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления на уровне разграничения предметных сфер и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти фактически вводит презумпцию принадлежности регулятивных полномочий в области местного самоуправления Российской Федерации в целом, а для субъектов Российской Федерации установлен, по существу, своеобразный “разрешительный” режим нормотворчества в указанной сфере» [2, с. 241].

Следует отметить, что согласно прямому указанию ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Возникает вопрос: допустимо ли в рамках отдельного федерального закона устанавливать подобный «разрешительный» режим нормотворчества субъектов Российской Федерации? По сути, осуществление подобного регулирования федеральным законодателем в данной сфере общественных отношений неявно «перераспределяет» предметы ведения, установленные Конституцией РФ.

Как отмечает Р.М. Усманова, «на сегодняшний день общие принципы регулируются на федеральном уровне, на субъектном — только то, что четко оговорено в законе и в пределах, допускаемых федеральным законом» [14, с. 40]. С.В. Корсакова также полагает: «организационно-правовые основы местного самоуправления превратились из сферы, в которой регионы конкурировали с Федерацией, в сферу, где Федерация прямо устанавливает субъектам предмет и порядок регулирования общественных отношений» [7, с. 252].

Нужно сказать, что некоторые ученые находят подобное положение дел не только приемлемым, но и целесообразным. Как отмечает В.И. Васильев, это приведет к более подробному и четкому раскрытию конституционной модели местного самоуправления и созданию более полной системы федеральных правовых гарантий повсеместной реализации закона с целью эффективного решения местной властью вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения [5, с. 10].

Тем не менее мы склонны присоединиться к точке зрения тех авторов, которые полагают необходимым предоставить субъектам Российской Федерации большую самостоятельность в урегулировании вопросов местного самоуправления. Заметим однако, что, как мы отмечали выше, вопрос о конституционности «определения компетенции» субъекта Российской Федерации в рамках федерального закона остается открытым. Более целесообразными представляются предложения внести изменения, в соответствии с которыми возможно было бы осуществлять законодательное регулирование организации местного самоуправления на региональном уровне по тем вопросам, которые не охвачены Законом № 131-ФЗ, а не «в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом», как это в настоящий момент закреплено в ст. 6 Законом № 131-ФЗ [10, с. 9].

Список литературы

1. Авакьян С.А. А есть ли в России местное самоуправление? // Размышления конституционалиста: избранные статьи.  М., 2010.

2. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России.  М., 2008.

3. Бучинский В.В., Сафонов В.Е. Особенности конституционно-правового регулирования разграничения федерального и регионального законодательства в регламентации вопросов организации местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2.

4. Васильев В.И. Местное самоуправление: Закон четвертый // Журнал российского права. 2004. № 1.

5. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.

6. Исупова С.С. Финансовые основы местного самоуправления в Германии и России // Муниципальная власть. 2012. № 4.

7. Корсакова С.В. Муниципально-правовая политика в России: моногр. / под ред. А.В. Малько. М., 2012.

8. Лапаева В.В. Законодательство об общественных объединениях: правовая концепция разграничения полномочий Федерации и субъектов // Законодательство и экономика. 2002. № 10.

9. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.

10. Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. № 11.

11. СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4969.

12. СЗ РФ.1996. № 7. Ст. 700.

13. Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999.

14. Усманова Р.М. К вопросу о сфере и пределах муниципально-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6.

15. Шайхуллин М.С. О традициях местного самоуправления в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 12.