Законодательство субъектов Федерации об образовании (на примере Приволжского федерального округа)

Н.И. УЗДИМАЕВА,
кандидат юридических наук, доцент саранского филиала Нижегородской академии МВД России
 
В  системе прав и свобод человека и гражданина право каждого человека на образование занимает главенствующее положение. Конституцией РФ определено, что государством гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или в муниципальном учреждении (ст. 43).
 
Государство, исходя из исключительной значимости образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала страны, в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон об образовании) провозгласило область образования приоритетной, а развитие системы образования — одним из важнейших направлений не только социальной, но и экономической политики государства.
В качестве принципа государственной политики в области образования Закон об образовании в числе прочих закрепил принцип единства федерального образовательного пространства, включая защиту и развитие системы образования с учетом региональных традиций и особенностей в условиях многонационального государства (ст. 2). Это означает, что развитие системы образования невозможно без учета статуса региональных ее составляющих — субъектов Федерации. Обеспечение качественного образования возможно только при условии наличия соответствующей законодательной базы, и одна из ведущих ролей должна принадлежать органам государственной власти субъектов Федерации, поскольку повышение благосостояния граждан — их прямая конституционная обязанность. Региональное законодательное регулирование в области образования должно соответствовать запросам государства, общества и личности, сформировавшимся в процессе либерализации экономики и демократических преобразований, происходящих в стране[1].
Полномочия субъектов Федерации в области образования перечислены в ст. 29 Закона об образовании. Так, они самостоятельно определяют и осуществляют политику в области образования (при условии, что она не противоречит политике России в этой сфере). Субъекты Федерации:
· принимают соответствующее законодательство в области образования и издают иные нормативные документы в пределах своей компетенции;
· определяют особенности порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений соответствующего подчинения, осуществляют в установленных пределах лицензирование их деятельности;
· формируют государственные органы управления образованием и руководят ими;
· устанавливают региональные (национально-региональные) компоненты государственных образовательных стандартов, разрабатывают базисные учебные планы и примерные программы курсов, дисциплин.
В ведении субъектов Федерации — разработка и реализация программ развития образования, включая международные, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей. Субъекты Федерации также обеспечивают государственные гарантии прав граждан на получение образования, в том числе финансовые. В их компетенции — установление нормативов финансирования образования субъекта Федерации, формирование регионального бюджета в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования.
В пределах своей компетенции субъекты Федерации осуществляют информационное обеспечение образовательных учреждений, организуют издание учебной литературы. Они имеют право надзора и контроля в сфере образования; организуют подготовку, переподготовку, повышение квалификации педагогических работников; проводят аттестацию педагогических работников образовательных учреждений субъектов Федерации и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием субъектов Федерации и муниципальных образований.
Законодательство субъектов Федерации об образовании как комплексный институт в качестве обязательных компонентов должно включать в себя как минимум следующие субинституты:
· управление системой образования;
· нормативно-правовое обеспечение в области образования;
· государственные образовательные стандарты, образовательные программы, образовательный процесс;
· образовательные учреждения и иные образовательные организации;
· формы получения образования, документы об образовании;
· гарантии реализации права граждан на получение образования;
· оказание платных образовательных услуг;
· контроль и надзор в сфере образования.
Законодательный массив в Приволжском федеральном округе ограничен примерно 30 законами. Большая их часть имеет общий характер, т. е. регламентирует практически все отношения, складывающиеся в сфере образования на территории соответствующего субъекта Федерации (за исключением республик Марий Эл и Мордовии, Кировской и Пензенской областей), в котором базовый закон об образовании носит не просто общий, а чрезвычайно общий характер, предусматривает только порядок управления в сфере образования либо образовательные стандарты и отдельные гарантии реализации права граждан на получение образования.
Закон Республики Мордовия от 18.11.1998 № 48-З «Об образовании в Республике Мордовия» (далее — Закон об образовании в Республике Мордовия) состоит из 18 статей, три из которых уже исключены из его текста. Если в аналогичных актах субъектов Федерации во вводных к тексту закона статьях даются общие положения, содержащие дефиниции, позволяющие точно трактовать смысловое содержание употребляемых в нормативном акте терминов, то в Законе об образовании в Республике Мордовия их нет, в связи с чем возникает проблема неоднозначного понимания соответствующих терминов.
Понятие системы образования, сформулированное буквально в трех строках ст. 5 Закона об образовании в Республике Мордовия, носит обобщенный характер, дублирует соответствующие положения ст. 8 Закона об образовании (да и то не в полной мере). Составляющие части основных элементов системы образования (образовательные программы, стандарты, сеть образовательных учреждений) не характеризуются, зато расшифровывается понятие инфраструктуры образования, обслуживающей образовательный процесс.
Обозначены (опять же в общей форме) полномочия законодательного (Государственного собрания) и исполнительного (правительства) органов власти в сфере образования (ст. 8 Закона об образовании в Республике Мордовия). Характерно, что на законодательный орган власти возложены не только функции по принятию законов в сфере образования, но и контроль за их исполнением (что противоречит принципу разделения властей).
Нормы Закона об образовании в Республике Мордовия о финансировании государственных образовательных учреждений, социальных гарантиях и ответственности обучающихся, воспитанников и работников системы образования (главы IV—V) носят отсылочный характер, предполагают необходимость принятия дополнительных законов, актов правительства республики.
Фактически в Мордовии закон существует, но практически его нет, ибо это акт, который не может применяться для регулирования соответствующей группы отношений. Единственным четким, лаконичным положением является п. 2 ст. 3 Закона об образовании в Республике Мордовия, в котором гарантируется право на получение дошкольного, основного общего образования на государственных языках Мордовии: русском, мордовском (мокшанском, эрзянском), а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования.
Сложившаяся ситуация в законодательном регулировании отношений в сфере образования в Мордовии высвечивает следующие проблемы, прежде всего политического характера:
· так называемый национальный вопрос, искусственно актуализировавшийся именно в момент принятия Закона об образовании в Республике Мордовия;
· разграничение власти (например, чтобы не допустить узурпации власти, Закон об образовании в Республике Мордовия не разрешает ни одного вопроса в соответствующей сфере, реализация которого принадлежала бы главе республики);
· «квалифицированность» самого законодателя (законы должны принимать специалисты в вопросах образования и юриспруденции).
Очевидна и проблема организации самой власти в регионе. Вряд ли возможно принятие качественных законодательных актов в такой важнейшей сфере общественных отношений, как образование, если 40 из 49 депутатов Государственного собрания республики работают на непостоянной основе, фактически «от сессии до сессии», забывая о том, что они законодатели. Поэтому сфера образования, провозглашенная на всех уровнях как приоритетная, фактически таковой не является.
Закон об образовании в Республике Мордовия не регламентирует порядок реализации возложенных на Мордовию как на субъект Федерации полномочий, не достигает обозначенных в преамбуле закона его целей, а именно законодательного регулирования на своей территории отношений в области образования и определения принципов осуществления государственной политики в области образования, особенностей построения и деятельности системы образования. Это вряд ли способствует возможности полноценной реализации права граждан России, проживающих в Мордовии, на образование.
Однозначно недостижимы провозглашенные в Законе об образовании принципы государственной политики России в сфере образования, а само образование при таком попустительстве со стороны субъектов Федерации вряд ли сможет:
· обеспечивать адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества;
· формировать у обучающегося адекватные современному уровню знания и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира;
· содействовать интеграции личности в национальную и мировую культуру; формировать человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на его совершенствование;
· обеспечивать воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.
Аналогична ситуация и в Чувашии, в которой действует Закон Чувашской Республики от 28.01.1993 «Об образовании». Большая часть его положений отменена, некоторые нормы дублируют содержание Закона об образовании.
Содержание Закона Кировской области от 11.02.2003 № 133-ЗО «Об образовании в Кировской области» также не выдерживает никакой критики. Он «до неприличия» поверхностен, в его 22 статьях содержится значительное количество положений, противоречащих федеральному законодательству. Достаточно указать, что в перечень субъектов системы образования законодатель Кировской области включил физических лиц, занимающихся индивидуальной трудовой педагогической деятельностью, что противоречит статьям 8 и 12 Закона об образовании.
Законодательное собрание Кировской области наделено правом предоставления субъектам образовательной системы налоговых льгот. Органы управления образованием всех уровней, образовательные учреждения Кировской области имеют право устанавливать прямые связи с иностранными организациями, вплоть до заключения двусторонних международных соглашений. Это противоречит не только Закону об образовании, предоставившему субъектам Федерации лишь право разрабатывать и реализовывать международные программы в области образования, но и Федеральному закону от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и Конституции РФ.
Практически одна третья часть положений Закона Пензенской области от 16.09.1999 № 166-ЗПО «Об образовании в Пензенской области» утратила силу. Примерно столько же норм имеют либо общий, либо отсылочный характер, что затрудняет применение закона. Фактически он является «мертвым», хотя следует быть справедливыми и как положительный момент признать положение ст. 20, регламентирующее условия социальной поддержки в системе образования области и предусматривающее дополнительные социальные гарантии для всех субъектов образования.
Весьма нетрадиционно регулируются образовательные отношения в Самарской области (а также Нижегородской и Оренбургской областях). Какого-либо специализированного закона об образовании нет, однако действует множество областных целевых программ, утвержденных в форме законов области.
Программы принимаются в Самарской области, как правило, на два-три года, регулируют вопросы функционирования региональной системы комплексной реабилитации детей и подростков с проблемами в развитии, формирования эффективной системы подготовки кадров для агропромышленного комплекса области, информатизации системы образования, обеспечения транспортными средствами образовательных учреждений области, создания межвузовских медиацентров, управления кадровым потенциалом и др. Программы предусматривают комплексы мероприятий в конкретной сфере, порядок их финансирования, список ответственных лиц, формы их отчетности о ходе реализации программы.
Такой подход, возможно, обусловлен желанием самарских властей осуществлять действенную, эффективную политику в сфере образования. Однако вряд ли можно все стороны образовательного процесса предусмотреть в отдельно взятых программах. Законодатель явно не стремится к соблюдению требований юридической техники, так как правоприменительным актам (программам) придается статус нормативных правовых (законов). Эта ситуация несовместима и с общефедеральной практикой, ибо федеральная целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Правительством РФ (п. 1 ст. 3 Закона об образовании).
Соответствующая программа в Самарской области, кстати, весьма насыщенна по своему содержанию. Так, она предусматривает, что приоритетной задачей региональной системы образования является достижение нового результата — формирования ключевой компетентности учащихся, адекватной современным социально-экономическим условиям, которая включает в себя готовность к разрешению проблем, технологическую компетентность, готовность к самообразованию, использованию информационных ресурсов, социальному взаимодействию, коммуникативную компетентность.
Согласно Концепции компетентностно-ориентированного образования в Самарской области, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 19.05.2004 № 24, реализация программы «потребует введения в образовательный процесс современных педагогических технологий, имеющих интерактивный характер, обеспечивающих самостоятельную деятельность учащегося, направленную на достижение определенной цели, и его самооценку… Должна претерпеть изменения и роль учителя: он должен выполнять функции организатора деятельности, консультанта, наставника, сопровождающего самостоятельную деятельность учащегося… Должна быть разработана система организационных, информационных и финансовых мер, способствующих переходу на компетентностно-ориентированное образование в Самарской области». Реализация ключевой компетентности позволит гражданину успешно адаптироваться в условиях либеральной экономики, смены технологий, динамичного развития социальных отношений, найти свое место на рынке труда.
Программы, безусловно, следует принимать и в других субъектах Федерации. Однако они должны (как и самарская программа) содержать указание на конкретные мероприятия, позволяющие ее реализовать, подкрепляться финансовым ресурсом и т. п., а не состоять из множества «красивых», но невыполнимых положений.
Особо следует отметить (с положительной стороны) подход к законодательному урегулированию вопросов образования в Саратовской области. Во-первых, Закон Саратовской области от 28.04.2005 № 33-ЗСО «Об образовании» принят относительно недавно. Во-вторых, несмотря на краткость Закона (всего 15 статей), его положения четкие, объемные по своему содержанию. Закон:
· определяет систему образования области;
· устанавливает порядок управления в сфере образования;
· четко разграничивает полномочия областной Думы, губернатора, правительства и органа исполнительной власти в сфере управления образованием;
· предусматривает возможность создания муниципальных методических служб в сфере образования, их компетенцию;
· предполагает поддержку экспериментальной и инновационной деятельности в образовательных учреждениях области;
· определяет порядок финансирования образовательных учреждений области;
· устанавливает социальные гарантии в системе образования области;
· определяет организацию подготовки, повышения квалификации и переподготовки педагогических работников.
Положения Закона Саратовской области «Об образовании» учитывают как политико-правовые, так и социально-экономические реалии. В дополнение к нему действуют образовательные программы. Но такая практика, увы, исключение из правил.
В Ульяновской области нет ни одного закона об образовании.
Таким образом, по вопросам образования субъекты Федерации не реализуют даже в минимальном объеме предоставленные им полномочия. И это притом, что уровень развития системы образования, формы его получения, качество предоставляемых образовательных услуг гражданам предопределяют не только степень образованности населения соответствующей территории, но и в конечном счете уровень его жизни.
Нормативно-правовая база образования на уровне регионов разрознена, не полная, содержит противоречия, не всегда согласуется с нормами федеральных актов, отраслевого законодательства, допускает неоправданное дублирование нормативных правил и положений и в итоге не отвечает современным требованиям обеспечения развития отечественного образования.
Своеобразное «попустительство» субъектов Федерации в осуществлении правового регулирования образовательной сферы привело к тому, что появились многочисленные образовательные учреждения, осуществляющие образовательную деятельность без государственной аккредитации, не имея лицензии, тогда как, по справедливому замечанию специалистов, «платное образование должно получить адекватную правовую и организационную форму… ибо в негосударственных вузах, в которых плата за обучение часто сопровождает не более высокий уровень подготовки, а возможности получения дополнительных поблажек, преимуществ, зачастую качество получаемых знаний оказывается значительно ниже»[2]. Необходимо создать общественно-государственную систему контроля качества образования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений всех уровней, которая должна носить федерально-региональный характер и быть независимой от органов управления образованием.
Представляется перспективным, продолжив модернизацию, адаптацию к новым социально экономическим условиям основных механизмов высшей школы, обеспечить на уровне субъектов Федерации полное законодательное регулирование отношений, возникающих при осуществлении гражданами своих прав в области образования (в том числе высшего). Необходимо обратить внимание на последующее  трудоустройство выпускников высших образовательных учреждений, привлечение молодежи в науку, повышение статуса профессорско-преподавательского состава высших образовательных учреждений.
На уровне всех, а не только отдельных субъектов Федерации целесообразно разработать программы кадровой политики в сфере обеспечения высшей школы преподавательскими, научными кадрами. Они должны содержать комплекс мероприятий по пропаганде научной, педагогической деятельности, подготовке кадров, созданию должных для ученого, преподавателя высшего образовательного учреждения условий труда и быта. Это позволит решить проблему достаточного обеспечения высшей школы преподавательскими, научными кадрами.
Не следует подменять законодательное регулирование подзаконным и, наоборот, возводить в ранг закона акты правоприменения. Именно закон должен регулировать большинство отношений в области образования. Подзаконные же акты, более того, правоприменительные, конкретизируют положения закона, не дополняя и не изменяя его.
 
Библиография
1 См.: Собянин С.С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 14.
2 См.: Барбашин И.В. Современное состояние и проблемы системы высшего профессионального образования в Российской Федерации // Образование в социально-гуманитарной сфере Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. 2003. № 2. С. 18.