Закрепление основ общественного (государственного) строя в Российской Федерации и зарубежных странах: конституционно-правовой и сравнительный анализ

М.Н. ДУАДЗЕ,

аспирант кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ

Статья посвящена сравнительному анализу конституционно-правового закрепления основных функций современного государства — социальной, экономической, политической, идеологической, а также важнейших его принципов и характеристик.

Ключевые слова: конституция, социальное государство, правовое государство, демократическое государство, светское государство.

The article deals with the comparative analysis of constitutional and legal securing the main functions of a modern state - social, economic, political, ideological, as well as its most important principles and characteristics.

Keywords: constitution, the social state, the rule of law, democratic state, secular state.

Общественный строй (или общественное устройство) — это термин, подразумевающий организацию общества, обусловленную определенным уровнем его экономического и социального развития, особенностями общественного сознания и определенными чертами во взаимоотношениях людей и государства. В состав общественного строя входят экономические отношения, социальные отношения, духовно-культурные и политические отношения.

Изучение общественного строя (устройства) государства позволяет лучше понять конкретные конституционно-правовые институты, выявить исходные, глубинные причины, мотивы деятельности этих институтов (например, объяснение существования института лоббизма, выявление потребностей в законодательной деятельности, проявляющейся затем в законодательной инициативе, существование политических партий и др.).

В настоящее время в мире существует более 200 государств. Они образовались в различное время, при различных условиях и обстоятельствах, и каждое из них обладает своими специфическими особенностями, отражающими его историческое развитие, социально-экономический уровень, характерные черты (особенно национальные) проживающего в нем населения и другие факторы. В результате указанные четыре компонента общественного строя будут иметь свои особенности в каждой из конкретных стран. Конституционное регулирование экономических отношений — это важнейшие общественные отношения, связанные с обладанием собственностью, производством, обменом, потреблением, распределением материальных благ. Правда, отношения, связанные с потреблением и распределением, главным образом, относятся к социальным отношениям, но эти два вида отношений — экономические и социальные — являются неразрывными и взаимозависимыми.

Конституционное законодательство в течение всех периодов своего развития всегда регулировало экономические отношения. Если в конституциях первого периода (т.е. в актах, принимавшихся до Первой мировой войны) эти отношения касались лишь закрепления форм собственности, то конституционно-правовые акты последнего времени не ограничиваются закреплением форм собственности, а идут значительно дальше, закрепляя принципы экономической деятельности государств, ее направленность, они содержат способы регулирования этих отношений. Например, ст. 170 Конституции Бразилии 1988 г. установила, что экономический порядок, основанный на ценности человеческого труда и на свободном предпринимательстве, имеет своей целью обеспечить всем достойное и совместимое с социальной справедливостью существование.

Кардинальное изменение роли государства в сфере экономических отношений связано с многочисленными и многосторонними процессами, происходящими в экономике высокоразвитых стран на протяжении последних десятилетий. Значительная группа государств давно достигла уровня капиталистического развития, в них господствуют монополистические объединения, тесно связанные с государством. Само государство является обладателем огромных масс собственности (такое наблюдается в странах Западной Европы, США, Канаде, Японии и ряде других стран). Одновременно в экономике остается значительное число средних по размерам фирм и предприятий и мелкие капиталистические хозяйства (в сельском хозяйстве, в сфере обслуживания, питания и др.). Население сосредоточено главным образом в городах; в сельской местности осталась его незначительная часть. Высокая производительность труда, однако, позволяет по общему правилу обеспечивать себя продуктами сельского хозяйства. Кроме того, существующие интеграционные отношения в экономике действуют в том же направлении, позволяя получать продукцию и сырье из других регионов.

Конституционное регулирование отношений между социальными слоями, существующими в обществе и государстве, образуют социальную основу последних. Различные слои обладают своим собственным статусом, положением, в основе которого лежат особенности их труда, материального обеспечения, образования, социального статуса и некоторые другие факторы (например, религии в клерикальных или многоконфессиональных странах). Названные факторы влияют как на сознание соответствующих слоев, на их отношение к существующему государству, к другим слоям общества, так и на их политическое сознание, т.е. на представления в отношении институтов государства, участия в управлении делами общества и государства, а также в определенной мере и на их правосознание, т.е. на ту часть общественного сознания граждан, которая выражается в виде знаний, мотивов, представлений по отношению к праву.

В странах развитого капитализма закрепляется правило о социальном характере государства, под которым понимается государство, политика которого направлена на создание каждому гражданину условий, обеспечивавших бы ему достойную жизнь, его социальную защищенность независимо от экономического, финансового положения, уровня образования и других факторов. В конечном счете, деятельность социального государства направлена на обеспечение социальной справедливости, при этом государство должно стремиться к сглаживанию социальных неравенств и противоречий. Для выполнения этой задачи используются различные способы: выплаты многочисленных пособий по различным основаниям, оказание помощи людям, находящимся «за чертой» или около нее, т.е. нуждающимся в такой помощи слоям населения. Одной из форм социальной поддержки является находящееся под государственным контролем пенсионное обеспечение, проведение государством политики, направленной на создание рабочих мест и на уменьшение безработицы. Здесь нельзя не упомянуть о тесной взаимосвязи политики социальной защищенности с экономическими отношениями, существующими в конкретных государствах. Попросту говоря, социальная политика государства напрямую зависит от уровня экономического развития страны, от ее экономических возможностей.

Закрепление социального характера государства характерна для всех современных зарубежных Конституций. Например, в соответствии с абз. 1 ст. 20 Основного Закона ФРГ 1949 г. «Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством». Конституция Испании 1978 г. социальный характер своего государства трактует развернуто и конкретизировано. Статья 40 этого акта обязывает органы публичной власти обеспечивать создание благоприятных условий для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности. Они должны проводить политику, направленную на достижение полной занятости. Равным образом органы публичной власти поощряют политику, обеспечивающую осуществление профессиональной подготовки и переподготовки; они наблюдают за безопасностью и гигиеной труда, гарантируют необходимый отдых посредством ограничения рабочего дня, предоставления периодических оплачиваемых отпусков и развития сети соответствующих центров.

Статья 41 обязывает органы публичной власти поддерживать систему публичного социального страхования для всех граждан, которая гарантирует помощь и предоставление в необходимом случае достаточных пособий, особенно при безработице. Получение дополнительной помощи и пособий является добровольным. Социальный характер испанского государства проявляется в охране социальных и экономических прав испанских трудящихся, находящихся за границей, и в проведении политики, направленной на их возвращение. К социальной функции государства относятся охрана здоровья, организация санитарного просвещения и развитие физического воспитания и спорта, а также организация досуга людей (ст. 43). Доступ к культуре, развитие науки и исследований на благо общих интересов — составная часть социального государства (ст. 44).

Социальные отношения, связанные с обеспечением права на труд, являются далеко не единственными. Другие стороны права на труд регулируются правом на выбор профессии, правом на здоровые и безопасные условия труда, правом на отдых и некоторыми другими.

Охрана здоровья — важнейшее социальное право. Оно предоставляет возможность гражданину поддерживать свое здоровье на должном уровне, получать медицинскую помощь. Нередко в конституционном материале подчеркивается важность поддержания здоровья своих граждан для государства.

Например, ст. 32 Конституции Италии 1947 г. указывает, что «Республика охраняет здоровье как основное право личности и основной общественный интерес и гарантирует бесплатное лечение для неимущих». Конкретные гарантии реализации этих отношений по общему правилу относятся к ведению конкретных отраслей права. Кстати, в настоящее время за рубежом появилась специальная отрасль права — «медицинское право». В этой же группе социальных отношений заметное место занимает право на социальное обеспечение, т.е. на предоставление социальной помощи и поддержки в определенных случаях; эти случаи устанавливаются законом.

Регулирование социальных отношений предполагает закрепление и иных возможностей для человека найти свое место в обществе и государстве. Одним из важнейших способов такой реализации является право на образование, на его получение и выбор. Назначение образования — обеспечить полное развитие человеческой личности и осознание ее достоинства; образование должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам. Важнейший элемент этого права — его доступность. Развитые капиталистические страны предоставляют такую возможность, порой указывая на необходимый уровень образования, который предоставляется бесплатно.

Например, согласно п. 3 ст. 16 Конституции Греции 1975 г. «Продолжительность обязательного школьного образования не может быть менее девяти дет. Все греки имеют право на бесплатное образование на всех ступенях в государственных учебных заведениях. Государство оказывает поддержку студентам, которые выделяются среди других, а также тем, кто нуждается в специальной помощи, в зависимости от способностей». Обычно подробное регулирование права на получение образования содержится в соответствующем текущем законодательстве.

Еще один аспект социальных отношений связан с природным окружением человека, которое является для него средой обитания. Эта среда обеспечивает комфортность человеку как биологическому существу, его существование в окружающем мире. Зарубежное конституционное право закрепляет как право на здоровую окружающую среду, так и обязанность ее сохранять.

Важным аспектом социальных отношений, связанных с особенностями национального (этнического) состава населения, является возможность его отдельных общностей самоопределиться и образовать самостоятельное государство, т.е. иметь возможность образовать свою форму государственного устройства.

Конституционное регулирование духовно-культурных отношений охватывает отношения, связанные с внутренним миром человека, с его мироощущением. Эти отношения достаточно многогранны и в меньшей степени, чем другие, регулируются конституционным правом. Духовный мир человека очень сложен, он затрагивает различные стороны его мировоззрения. Культурные отношения — отношения по поводу участия человека в различных формах культурной жизни. Под ней понимается знание и изучение своей культуры, т.е. искусства, языков, истории и других составляющих более общего понятия «культура», как и культуры других народов. Это право предполагает разнообразные формы творчества, участие в них и его организацию, посещение различного рода музеев, выставок и других форм выражения.  Культура и духовность, будучи для человека по преимуществу «внутренним» восприятием, внутренним чувством, оказывают влияние на его поведение, его понимание проблем участия в других отношениях

Отношения в религиозной сфере связаны с мировоззрением человека, его отношением к религиозной идеологии, т.е. отношением к сверхъестественному. Эти отношения порой тесно переплетаются с государственно-правовыми отношениями, которые нередко являются весьма важными, если не решающими.

В сферу духовно-культурных отношений входит участие в различных проявлениях культурной жизни, как и право на занятие наукой и искусствами. Конституционное право в настоящее время достаточно широко закрепляет права граждан в этих областях.

Например, как сказано в ст. 33 Конституции Италии 1947 г., «искусство и наука свободны, и преподавание их свободно». Почти в идентичной формулировке о том же самом говорит и Основной закон ФРГ 1949 г. (п. 3 ст. 5): «Искусство и наука, исследования и преподавание свободны. Свобода преподавания не освобождает от верности Конституции». Такого рода конституционное закрепление не указывает направлений, по которым должны развиваться культура и наука. Обязанность государства состоит в оказании поддержки этим областям человеческих знаний. Плюрализм остается важнейшим принципом развития этих областей. Свобода творчества — одна из возможностей человека для самовыражения в различных областях науки, техники, искусства. Она получает выражение в конституционном материале. Например, согласно ст. 20 Конституции Испании 1978 г. признаются и защищаются следующие права:

—свободное выражение и распространение взглядов, идей и мнений в устной, письменной форме или иными средствами воспроизведения;

—производство и создание литературных, художественных, научных и технических произведений.

К этой сфере культурно-духовных отношений примыкает и закрепляемая в конституционном законодательстве возможность и необходимость заботиться о сохранении исторического и культурного наследия. Обязанность заботиться об этой области отношений появилась только в третьем «поколении» прав, свобод и обязанностей. В зарубежном конституционном законодательстве эта обязанность встречается нечасто; при этом в разных актах устанавливается различный ее объем.

Наиболее широкое закрепление эта обязанность получила в Конституции Испании 1978 г., в которой ей посвящено две статьи. Статья 3 говорит о богатстве языковых особенностей страны, являющихся культурным наследием, пользующимся особым уважением и защитой, а ст. 46 накладывает обязательства на публичные власти, которые должны гарантировать сохранение и защиту исторического, культурного и художественного наследия народов Испании и богатств, его составляющих, независимо от их правового режима и принадлежности. Основной закон Греции 1975 г. также говорит лишь об обязанностях государства по защите культурной среды (п. 1 ст. 24); памятники, а также исторические места и их составные части находятся под защитой государства. Закон устанавливает ограничения для использования права собственности, необходимые для такой защиты, а также правила и порядок возмещения, предоставляемого владельцам такой собственности.

Историческое и культурное наследие страны — это своего рода ее корни, ее фундамент, позволяющие данной стране самоидентифицироваться, выделиться из числа других, установить свои особенности. Для проживающего в стране населения такое наследие — важнейшая часть его мироощущения, его понимания роли и места его страны, его предков, его самого в историческом развитии. С сохранением культурного и исторического наследия связана возможность свободного доступа к ним, которая является составной частью права на участие в культурной жизни.

Конституционное регулирование политических отношений охватывает отношения по управлению обществом и государством. Эти отношения являются как государственно-правовыми, так и неправовыми (общественными). Конституционное право обрамляет эти отношения, устанавливает их правовые рамки в самом широком значении. Государственно-правовые и общественные отношения взаимосвязаны и дополняют друг друга.

Государственная власть выражается в принятии актов, имеющих обязательную силу, которая обеспечивается авторитетом, различного рода мероприятиями, а в необходимых случаях — применением насилия.

Государство — единственная общность, обладающая органами с правом обеспечивать принудительное исполнение своей воли. Государственная власть осуществляется органами государства; она также может принадлежать и непосредственно народу (например, на референдуме или при использовании других форм непосредственной демократии). При непосредственном осуществлении власти принуждение к исполнению решений производится органами государства. Государственная власть распространяется на всех лиц и организации, находящихся на территории страны.

В зарубежном конституционном праве иногда употребляется термин «публичная власть». Термин «публичный» (от лат. publicus — общественный, государственный, официальный) в различных контекстах может подразумевать власть, применяемую как государственными органами, так и органами местного самоуправления. В ряде правовых систем (чаще всего в романских) система местного самоуправления отделяется от системы государственных органов. Такое содержание имеют, например, нормы ст. 9 Конституции Испании 1978 г., установившей: «1. Граждане и органы публичной власти обязаны соблюдать Конституцию и уважать правовой порядок. 2. Органы публичной власти обеспечивают условия, при которых свобода и равенство индивидов и их групп становятся действительными и эффективными, а также устраняют все препятствия на пути их полного развития и способствуют участию всех граждан в политической, экономической, культурной и социальной жизни». Аналогичное содержание имеют и положения ст. 28 Конституции Италии 1947 г., согласно которой «должностные лица и служащие государства и публичных учреждений непосредственно отвечают согласно уголовным, гражданским и административным законам за действия, совершенные в нарушение чьих-либо прав. В этих случаях гражданская ответственность распространяется также на государство и публичные учреждения".

Еще одним элементом политических отношений, неизменно находящих свое место в конституционном праве, является политический режим, под которым понимается совокупность приемов и методов осуществления политической власти.

Политический режим подразделяется на демократический и авторитарный в различных его модификациях, и по своему характеру и названию он совпадает с государственным режимом. Более того, именно государство определяет методы властвования не только со стороны своих органов, но и структурами, находящимися вне государственной системы.

Зарубежные Конституции часто закрепляют характер политического режима. По общему правилу он определяется как демократический. Например, ст. 12 Основного Закона ФРГ 1949 г. Содержит положение о свободном и демократическом строе, ст. 1 Конституции Италии 1947 г. утверждает, что «Италия — демократическая республика, основывающаяся на труде». Таких примеров множество. Для демократического режима характерны реально существующие институты представительной и непосредственной демократии, гарантированные права и свободы граждан (весьма важным является существование политических прав и свобод, особенно избирательного права и политических партий, включая оппозиционные), существование независимых средств массовой информации.

Конституционное право Российской Федерации и зарубежных стран регулирует правовое положение многих политических институтов, так или иначе участвующих в осуществлении политической власти или на нее влияющих. К таковым относятся: само государство, политические партии, другие общественные организации (профсоюзы, организации предпринимателей и др.), средства массовой информации, церковь. Другими словами, в рамках конституционного права осуществляется регулирование правового положения элементов политической системы. Прежде всего, конституционное регулирование относится к основному компоненту политической системы — государству. Государство обладает тремя важнейшими конституирующими элементами: население, территория и суверенная власть. Население представляет собой жителей, на которых распространяется власть государства; они включают как граждан государства, так и иностранцев и лиц без гражданства. Не существует какой-либо связи в отношениях между государством и проживающими в нем нациями, а также группами, отличающимися друг от друга различными признаками (языковыми, религиозными, этническими). Много государств имеет многонациональный состав; напротив, известны нации, которые вообще не имеют своей государственности (например, курды). Хотя в XIX веке в Европе была выдвинута теория о государстве-нации, она, однако, не получила всеобщего применения. Исходя из этой теории, можно только предположить, что государство с одной живущей на его территории нацией является более устойчивым, менее подверженным разделению и расколам.

В отечественной литературе принято говорить и о функциях государства. Эти функции, т.е. направления деятельности государства, носят материальный характер и подразделяются на политические, экономические, социальные и идеологические. В западной литературе часто говорится о трех функциях — законодательной, исполнительной и судебной. Такое подразделение функций связано с основными ветвями государственной власти, а не с их материальным характером. Функции государства в значительной мере соотносятся с функциями конституций; последние содержат юридически закрепленные направления, в которых должно действовать государство и другие составные части политической системы. Функции государства — это скорее сама его деятельность в рамках конституционных предписаний. В отечественной науке права функции государства подразделяются в зависимости от их направленности на внутренние и внешние. К первым относятся предоставление общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, поддержание и обеспечение экономических возможностей страны, предоставление социальных услуг и обеспечение благосостояния граждан и др. Внешними функциями признаются: оборона страны, обеспечение безопасности государства от внешнего посягательства, выполнение международных обязательств. В зависимости от сфер деятельности функции государства подразделяются на политические, экономические, социальные, идеологические.

Государство обладает некоторыми характеристиками, имеющими важнейшее значение для понимания этого феномена. Государство может быть социальным, правовым, демократическим и светским; эти характеристики в последнее время (точнее, после Второй мировой войны) стали почти общеупотребительными для практически любого государства; они содержатся в соответствующих конституциях. Например, как отмечалось, п. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г. определяет свое государство как демократическое и социальное. Согласно ст. 1 Конституции Испании 1978 г. «Испания конституируется как правовое, социальное и демократическое государство, которое провозглашает высшими ценностями правопорядка свободу, справедливость, равенство, политический плюрализм». Статья 1 Конституции Франции 1958 г. содержит примерно такой перечень: «Франция является неделимой, светской, демократической и социальной республикой».

Важнейшая характеристика — социальное государство (от лат. socialis — общественный, товарищеский, дружеский) — характеристика, обращенная к населению, к его материальному и социальному положению. Она реализуется через одноименные права и свободы, о которых говорилось в гл. III. В самом общем смысле реализация идеи социального государства позволила бы каждому жителю обеспечить свою социальную защищенность, достойные условия жизни, в идеале — предоставить гражданам равные стартовые возможности для реализации своих жизненных целей, для развития своей личности. Требование социальности преследует цель реализации всеобщего блага, обеспечения социальной справедливости, устранения различного рода неравенств, с которыми повседневно сталкивается гражданин. Прежде всего, социальная деятельность государства направлена на оказание помощи незащищенным слоям населения, оказание помощи обездоленным. Она реализуется через выплату различного рода пособий, создание новых рабочих мест. В результате создается атмосфера социального мира и спокойствия, часто исключающая какие-либо внутренние потрясения.

Следующая характеристика: правовое государство — государство, в своих действиях ограниченное правом. Это понятие почти всегда противопоставляется авторитарным и тоталитарным государствам. Концепция правового государства была воспринята практически всеми зарубежными Конституциями, принятыми после Второй мировой войны (Греция, Испания, Португалия и др.).

При характеристике правового государства мы уже указывали на его общие признаки,  приводили его так называемое синтетическое понятие. К этим признакам можно добавить применительно к конституционному праву некоторые его специальные черты:

—принцип верховенства конституции и существование судебных гарантий ее соблюдения и защиты;

—подчинение администрации и органов судебной власти закону и праву;

—запрет для исполнительной власти принимать решения без достаточной законодательной базы;

—принцип непосредственного применения норм, регулирующих права и свободы человека и гражданина;

—существование юридической безопасности (последняя включает требования точного и ясного характера юридических норм, что должно исключать неопределенность, двойственность в толковании;

—принцип запрета обратной силы закона, поддержание доверия к юридической системе в стране, включая судебную систему, т.е. требования быстрого, аргументированного и авторитетного разрешения конфликтов).

Следующая характеристика государства — его демократический характер. Эта характеристика весьма часто подчеркивается в современном конституционном материале (ст. 1 Конституции Италии 1947 г., ст. 2 Конституции Португалии 1976 г., ст. 1 Конституции Румынии 1991 г., п. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г., ст. 1 Конституции Франции 1958 г. и многие другие). Демократический характер государства тесно связан с политическим и государственным режимом, существующим в стране. Этот характер государства обусловлен, прежде всего, участием граждан в управлении и включает возможность добиваться решений, связанных с их интересами, и с проведением этих решений в жизнь. Участие граждан в управлении реализуется через две его основные формы — представительную и непосредственную демократию. Оно также предполагает в качестве обязательного условия предоставление широких прав и свобод в политической сфере, прежде всего избирательного права, права на получение и распространение информации, права на объединение, права на участие в управлении общественными и государственными делами, свободу печати, свободу слова, свободу собраний и манифестаций. Демократическое государство должно устанавливать возможности для реализации политических прав и свобод.

Демократический характер государства включает проблему происхождения государственной власти, источник власти, ее начальные, исходные элементы (о народном и национальном суверенитете см. ниже). Государство должно придерживаться определенных принципов в своей организации с тем, чтобы обеспечить соответствующий политический и государственный режим в стране; к ним относится принцип разделения властей, наличие «сильного» по своим полномочиям и влиянию парламента, независимой судебной власти, реального местного самоуправления.

Для того чтобы принципы демократического государства реализовывались на практике, ими могли воспользоваться все граждане, недостаточно только их чисто юридического закрепления; необходим ряд элементов, касающихся самих граждан, а именно — их политическая и правовая культура, длительные традиции реализации этих принципов, значительный опыт существования такого государства.

Следующей характеристикой государства является его светскость. Эта характеристика широко закрепляется в конституционном материале. Статья 7 Конституции Италии 1947 г. говорит о независимости государства и католической церкви; они суверенны в принадлежащей каждому из них сфере. Статья 137 Веймарской конституции 1919 г., являющаяся составной частью действующего Основного закона 1949 г., гласит: «Государственной церкви не существует»; согласно ст. 1 Конституции Франции 1958 г. государство является светским; ст. 20 Конституции Японии предусмотрела, что «свобода религии гарантируется для всех. Ни одна из религиозных организаций не должна получать от государства никаких привилегий и не может пользоваться политической властью» и т.д. По общему правилу, термин «светский» противопоставляется термину «клерикальный».

Во всех современных демократических государствах особая роль принадлежит средствам массовой информации (СМИ) как  системе передачи различных сведений, фактов о лицах, событиях, явлениях и процессах посредством различного рода технических, изобразительных и иных средств, предназначенных для публичного восприятия. Особенность СМИ — направленность на массовое потребление передаваемой информации. СМИ — один из элементов политической системы.

Роль СМИ постоянно увеличивается, что, прежде всего, достигается за счет непрерывного технического прогресса, предоставляющего новые возможности для передачи; новые средства обладают потенциально большими возможностями влияния на человека, чем существовавшие ранее. Постоянно увеличивается оперативность и всепроникновенность средств информации.