Запреты, связанные с замещением должности главы местной администрации

УДК 342.553 

Страницы в журнале: 43-45

В.И. ЯКУБОВИЧ,

аспирант Поволжского института управления им. П.А. Столыпина jamiliavelieva@yandex.ru

В статье рассматриваются запреты, установленные действующим законодательством в отношении лиц, замещающих должность главы местной администрации. Автор рассматривает вопрос о допустимости осуществления главой местной администрации преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если при этом возникает конфликт интересов.

Ключевые слова: запрет, глава местной администрации, публично-правовой статус, работа по совместительству.

The Bans Connected with Replacement of a Position of the Head of Local Administration

Yakubovich V.

The article discusses the bans established by the current legislation concerning persons replacing a position of the head of local administration. The author considers a question of an admissibility of implementation by the head of local administration of teaching, scientific and other creative activity when there is a conflict of interests.

Keywords: ban, head of local administration, public status, part-time job.

Одним из элементов правового статуса главы местной администрации являются законодательно установленные в отношении него запреты. Касаясь сущности запретов, Н.С. Малеин отмечает: «Правовые запреты приобретают важнейшее значение в системе законодательства. Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета»[1]. С.С. Алексеев также пишет, что запреты — необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов[2].

«Назначение запретов — обеспечить четкую работу государственных служащих, способствовать созданию условий для независимости государственных служащих от различного рода государственных и негосударственных структур, предотвращению возможных с их стороны злоупотреблений»[3]. Аналогичную цель преследуют и запреты, установленные для муниципальных служащих.

Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничения конституционных прав и свобод могут вводиться только федеральными законами, запреты в отношении муниципальных служащих предусмотрены только актами федерального уровня. Для муниципальных служащих это Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — Закон № 25-ФЗ). Предусмотренные ч. 1 ст. 14 Закона № 25-ФЗ запреты в полной мере распространяются и на главу местной администрации.

Кроме того, в случае если владение лицом, замещающим должность муниципальной службы, ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. (ч. 2.2 ст. 14.1 Закона № 25-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 1012 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Исходя из ч. 1 ст. 1015 ГК РФ доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, а в случаях, когда доверительное управление имуществом осуществляется по основаниям, предусмотренным законом (что имеет место в рассматриваемом случае), доверительным управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем, или некоммерческая организация, за исключением учреждения. В то же время в силу прямого указания закона имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.

Помимо этого, в отношении главы местной администрации видоизменен один из запретов, установленных для всех муниципальных служащих, связанный с возможностью главы муниципального образования работать по совместительству. Применительно к иным муниципальным служащим Закон № 25-ФЗ предусматривает право с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено данным законом. Иными случаями запрещения выполнения иной оплачиваемой работы являются:

— работа в качестве члена органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

— работа на государственной должности Российской Федерации либо на государственной должности субъекта Российской Федерации, должности государственной службы, муниципальной должности, выборной должности в органе профессионального союза;

— работа в качестве поверенного или представителя по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

— работа в органах управления, попечительских или наблюдательных советах, иных органах иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

— работа без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя), финансируемая исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Таким образом, право работать по совместительству в отношении муниципальных служащих ограничено рядом исключений. В отношении же главы местной администрации избран противоположный подход: не общее разрешение с несколькими исключениями, а общий запрет с несколькими исключениями.

В соответствии с ч. 9 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Аналогичный запрет содержится в ч. 2 ст. 14 Закона № 25-ФЗ.

Разрешение на такую деятельность непосредственно вытекает из ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, гарантирующей каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

В соответствии с действующим законодательством педагогическая деятельность может осуществляться:

— в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности (ст. 48 Закона РФ от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», далее — Закон № 3266-I);

— в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на договорной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений (ст. 56 Закона № 3266-I).

Поскольку индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит обязательной государственной регистрации, глава местной администрации может заниматься преподавательской деятельностью только в виде сотрудничества с образовательными учреждениями.

Под творческой деятельностью понимается создание культурных ценностей и их интерпретация (ст. 3 Закона РФ от 9 октября 1992 года № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»). Под культурными ценностями также понимаются произведения культуры и искусства, результаты исследований в этой сфере и т.д.

Под научной деятельностью следует понимать подготовку и опубликование научных монографий, трудов, статей, обзоров, проведение научных исследований (экспериментов, наблюдений, опытов и т.п.) и создание научных разработок, участие в научных конференциях, симпозиумах, круглых столах, научно-практических семинарах и т.п., участие в работе творческих коллективов по анализу различных проблем и разработке рекомендаций и т. д.[4]

В ч. 2 ст. 14 Закона № 25-ФЗ также отдельно указано, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Таким образом, в отличие от остальных муниципальных служащих, глава местной администрации не может заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, финансируемой из указанных источников, даже с разрешения представителя нанимателя, так как в отношении него установлено специальное правило[5].

Определенные вопросы возникают по поводу допустимости осуществления главой местной администрации преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если при этом возникает конфликт интересов. Дело в том, что Закон № 25-ФЗ запрещает работу по совместительству при возникновении конфликта интересов всем муниципальным служащим, за исключением главы местной администрации. Установлено так потому, что в отношении главы администрации, как отмечалось выше, был сформулирован более общий запрет. Однако в результате получилась парадоксальная ситуация: разрешив главе местной администрации заниматься только преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, законодатель не ограничил это право случаями возникновения конфликта интересов. Между тем применительно к главе местной администрации возникновение конфликта интересов при осуществлении преподавательской, научной и иной творческой деятельности вполне возможно. Например, глава местной администрации может быть приглашен учебной организацией для проведения занятий на курсах повышения квалификации муниципальных служащих. Поскольку повышение квалификации муниципальных служащих осуществляется в том числе и за счет средств местного бюджета, в такой ситуации у главы может возникнуть соблазн предоставить данной организации какие-либо необоснованные преференции.

Разумеется, на главу местной администрации распространяются общие нормы об урегулировании конфликта интересов, в частности о предотвращении подобного конфликта (п. 11 ч. 1 ст. 12 Закона № 25-ФЗ) и о правах представителя нанимателя (работодателя) по его урегулированию (ч. 3 ст. 14.1 Закона № 25-ФЗ). Однако эти обязанности не подкреплены какими-либо санкциями: дело в том, что в рассматриваемой ситуации представитель нанимателя может лишь отстранить главу местной администрации от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения. Однако такое отстранение, с учетом сохранения денежного содержания, вряд ли будет выступать серьезным стимулом к урегулированию конфликта интересов главой местной администрации, с одной стороны, и негативно скажется на осуществлении муниципального управления в муниципальном образовании в целом — с другой. Поэтому нам представляется целесообразным внести изменения в ч. 2 ст. 14 Закона № 25-ФЗ, дополнив ее следующим предложением: «Запрещается осуществление главой местной администрации преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если при этом возникает конфликт интересов». Одновременно необходимо расширить перечень оснований расторжения контракта с главой местной администрации, предусмотренный ст. 37 Закона № 131-ФЗ, дополнив его такими основаниями, как несоблюдение запретов и ограничений, возложенных на главу местной администрации.

Библиография

1 Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. 1994. № 6. С. 23.

2 См.: Алексеев С.С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. № 5. С. 43.

3 См.: Добробаба М.Б. Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2006. С. 96.

4 См.: Комментарии к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств (постатейный) / под ред. Л.А. Окунькова. — М., 1998.

5 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону о муниципальной службе в Российской Федерации / под ред. А.С. Дугенца, Н.М. Конина. — М., 2010.