Зарубежный опыт формирования антикоррупционного правосознания военнослужащих

УДК 328.185:340.114.5

Страницы в журнале: 16-21 

А.А. ЧУШКИНА,

юрист Центра правовых исследований «Эквитас»

Анализируется зарубежный опыт противодействия коррупции и формирования антикоррупционного правосознания военнослужащих; рассматриваются наиболее эффективные антикоррупционные меры в разных социальных, экономических и политических условиях.

Ключевые слова: зарубежный опыт, противодействие коррупции, антикоррупционное правосознание, законодательное обеспечение, денежное содержание, специальный антикоррупционный орган, кадровая политика, система запретов и ограничений, антикоррупционное обучение и воспитание, прозрачность деятельности, участие общественности в борьбе с коррупцией.

Foreign experience of formation of anticorruption sense of justice of military men

Chuschkina A.

Foreign experience on corruption counteraction and formation of anticorruption sense of justice of military men is analyzed in article; the most effective anticorruption measures in different social, economic and political conditions are considered in it.

Keywords: foreign experience, corruption counteraction, аnticorruption sense of justice, legislative maintenance, monetary maintenance, special anticorruption body, personnel politics, system of interdictions and restrictions, anticorruption training and education, activity transparency, participation of the public in fight against corruption.

Зарубежный опыт формирования антикоррупционного правосознания является одним из важнейших источников информации о том, какими средствами, методами и в каких формах можно создать обстановку нетерпимости к коррупции и снизить уровень коррупционной преступности в военной организации государства. Познание и учет практики иностранных государств позволяют избежать ошибок, противоречий в антикоррупционной деятельности и выбрать правильные подходы в стратегии борьбы с коррупцией.

Зарубежный опыт противодействия коррупции на государственной службе важно учитывать при формировании антикоррупционного правосознания военнослужащих по следующим причинам:

— правосознание — особый правовой феномен, который развивается под влиянием комплекса разносторонних факторов, включающих специфику исторического развития страны и функционирования институтов государства, целенаправленную деятельность государственных органов по формированию правосознания, социальную обстановку. Процесс формирования правосознания предполагает воздействие на личность и общество в целом с разных сторон, затрагивающих устранение правовых, социальных, экономических, духовно-нравственных и других причин и условий коррупции;

— военная организация — важная неотъемлемая часть государства. От эффективности ее функционирования зависит способность государства защищать себя от врагов и, в принципе, потенциальная возможность его существования.

Законодательное обеспечение противодействия коррупции — одно из основных условий для успешной борьбы с этим противоправным явлением. Законодательство о противодействии коррупции в зарубежных странах составляет несколько групп нормативных правовых актов. К первой группе относятся базовые документы, дающие общее представление о понимании сути явления коррупции в стране, определяющие основную терминологию и фиксирующие главные направления антикоррупционной политики (Закон Сапена о регулировании рынка общественных работ от 29 января 1993 г. во Франции; законы «О государственных служащих», «О федеральных кадрах», «О борьбе с коррупцией» (1997 г.) в Германии; Закон Республики Казахстан[1] «О борьбе с коррупцией»[2]). Во вторую группу входят нормативные правовые акты, устанавливающие ответственность за коррупционные правонарушения (Закон «О дисциплинарном режиме государственной службы» в Германии, законы Великобритании о взяточничестве в публичных организациях 1889 года и о предупреждении коррупции 1906 и 1916 годов). Третью группу составляют кодексы этического поведения государственных служащих (Кодекс поведения государственных служащих (1985 г.) в Канаде, Инструкция по официальному поведению служащих Австралийского союза, Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (2005 г.)[3], Закон «Об этике государственных служащих» в Японии (2000 г.), «Моральный кодекс из восьми принципов» Ху Цзиньтао, КНР). К четвертой группе документов относятся иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы противодействия коррупции. В отдельную группу можно выделить законодательство о порядке прохождения государственной службы, подчеркивающее ее престижность и значимость.

Одним из важнейших средств предупреждения коррупции в военной организации руководство большинства высокоразвитых государств мира считает достойное вознаграждение за воинский труд. Там давно осознали потенциальную коррупционную опасность ситуации, когда воинские должностные лица отвечают за принятие решений по движению финансовых и материальных средств, существенно превосходящих по размерам их денежное содержание[4].

По официальным данным, оклады некоторых категорий военнослужащих Национальной охраны США, отдельные функции которой идентичны тем, что выполняют пограничные органы ФСБ России, в 2010 году составляли: новобранца — 1339—1447 долл., рядового — 1622—1722, капрала — 1890—2294, сержанта — 2061—2925, мастер-сержанта — 3742—5336, сержант-майора — 4571—7096, второго лейтенанта — 2746—4289 долл. и т. п.[5]

По данным Центра стратегических и бюджетных оценок США, годовой совокупный доход некоторых категорий военнослужащих, имеющих выслугу 20 лет и более, может достигать более 150 тыс. долл. Для сравнения: годовая зарплата конгрессмена и сенатора составляет 145 100 долл., члена правительства — 160 тыс., вице-президента США — 180 тыс. долл.[6]

Следующая мера — создание государственных структур по борьбе с коррупцией. Институционализация специализированного антикоррупционного ведомства в 2001 году была включена как отдельный раздел в системную стратегию борьбы с коррупцией, выработанную специалистами Мирового банка[7].

Приоритетная роль в борьбе с коррупцией во многих государствах принадлежит государственным антикоррупционным органам. Эти органы наделены различными полномочиями и имеют разную структуру, а успех их деятельности определяется макро- и микрополитическими факторами. Специализированные институты по борьбе с коррупцией в зарубежных государствах создаются как:

— федеральный государственный орган (Бюро по расследованию случаев коррупции в Сингапуре, Антикоррупционный комитет в Китае, Центральная служба по борьбе с коррупцией во Франции, Антикоррупционная комиссия Индонезии, Офис омбудсмена на Филиппинах);

— структурное подразделение федерального государственного органа, отвечающее за борьбу с коррупцией (Криминальный отдел Министерства юстиции США);

— рабочая группа по борьбе с конкретной категорией коррупционных правонарушений, состоящая из специалистов разного профиля (Рабочая группа по борьбе с мошенничеством при осуществлении закупок National Procurement Fraud Task Force, созданная Уголовным отделом Министерства юстиции в 2006 году);

— независимый от государства институт (Институт омбудсмена в Швеции).

Взвешенная политика в отношении кадров в Израиле создала условия, в которых коррупция стала восприниматься как угроза национальной безопасности[8]. Система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции, в качестве наказания за коррупционное действие предусматривает не только запрет на работу в государственных организациях, но и потерю всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей[9].

В Германии набор на должности государственной службы осуществляется целенаправленно: служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Служащих, как правило, через 5 лет меняют. В Китае одним из способов борьбы с коррупцией, на практике подтвердившим свою эффективность, также является ротация кадров во всех органах власти[10]. Введение института ротации государственных служащих дало положительные результаты и в Казахстане[11].

Одной из важных мер в отношении государственных служащих, в том числе и военнослужащих, во многих государствах является установление сбалансированной системы правовых запретов и ограничений антикоррупционного характера. Эта система касается в основном запретов принимать подарки и иные ценные предметы в связи с исполнением должностных обязанностей, заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, консультировать по вопросам служебной деятельности и т. п. Так, ЦК Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам руководящих работников. Этой категории лиц запрещено содержать увеселительные заведения, которые противоречат интересам общества[12].

В некоторых государствах эти запреты и ограничения менее жестки. Например, военнослужащие Германии, Франции, Норвегии, Израиля с разрешения командования могут подрабатывать в коммерческих организациях, если это не мешает военной службе, не подрывает ее авторитета, а также не вызывает конкуренции интересов государства и военнослужащего[13].

Запреты, связанные с особенностями прохождения государственной службы, в некоторых странах относятся и к родственникам служащего. В частности, в США декларацию о доходах и имуществе в том же режиме, что и сам чиновник, подает его супруга (супруг); запреты касаются также трудовой деятельности супруги (супруга) и близких родственников чиновника, получения его близкими родственниками подарков[14]. Достаточно редкой, но заслуживающей внимания мерой является установление для государственных служащих Сингапура обязанности подавать декларацию об отсутствии у них долгов. Считается, что погрязший в долгах чиновник скорее пренебрежет своими должностными обязанностями ради собственной выгоды, т. е. будет вовлечен в коррупционные схемы. Предоставление чиновником ложных сведений в такой декларации приводит к его увольнению с государственной службы[15].

По данным Всемирной организации Transparency international Russia, государства, в которых сформирован механизм информационной открытости государственной службы, являются менее коррумпированными[16]. Как показывает практика, принцип открытости вносит весомый вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы любой страны[17].

В этом отношении показателен опыт Франции, где была создана Комиссия по финансовой гласности политической жизни, контролирующая имущественное положение французских парламентариев[18].

В соответствии с единой многоцелевой стратегией борьбы с коррупцией, разработанной сотрудниками Всемирного банка, гарантирование свободы информации и усиление роли СМИ в рамках расширения возможности участия гражданского общества рассматриваются как одно из направлений противодействия коррупции[19].

Согласно высказыванию одного из политических деятелей Израиля, наиболее опасны для его политической карьеры обвинения в коррупции, которые могут появиться в солидной газете[20]. Г.А. Сатаров отмечает, что, например, в Нидерландах все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности[21].

Еще одним важным направлением противодействия коррупции является антикоррупционное воспитание, которое в первую очередь использует средства правового обучения и пропаганды. Так, руководство Народно-освободительной армии Китая усиливает меры дисциплины и идеологической работы среди высшего офицерского состава. Задачи этой работы указаны в «Соображениях Центрального военного совета о дальнейшем усилении стилевого строительства военных кадров высшего и среднего звена», принятых в 2009 году Центральным военным советом и утвержденных его председателем — главой КНР Ху Цзиньтао. Коррупцию и случаи использования служебного положения в личных целях предписано выявлять путем постоянных проверок и сурово наказывать: работу офицеров уровня корпуса проверять регулярно, уровня полка и выше — не менее раза в год. Цель проверок — выяснить, насколько строго офицеры следуют уставу, дисциплинированы и лояльны Компартии Китая, не впадают ли в любые виды излишества и расточительности[22].

В целях формирования антикоррупционного правосознания в партийной школе Китая для госслужащих проводятся специальные занятия, помогающие бороться с соблазном принять взятку. Методика таких уроков совмещает элементы медитации, восточных единоборств и силовых упражнений. Тренинг по программе «Упражнения по выработке навыков самодисциплины по борьбе с коррупцией» сводится к тому, что чиновник должен ежедневно честно отвечать самому себе на несколько вопросов: «Смогу ли я противостоять искушению получить взятку в размере 15 тыс. долл.? А если предложат 1,5 млн долл.? Готов ли я понести наказание — несколько лет в тюрьме? А вдруг — смертная казнь?»[23]

В Казахстане Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006—2010 годы предусматривает, что для решения задачи обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и защиты общества от коррупции должны быть осуществлены мероприятия по формированию правового сознания и правовой культуры в области соблюдения антикоррупционного законодательства. Кроме того, разработана антикоррупционная образовательная программа объемом 24 учебных часа[24].

Целями программы являются:

— усиление взгляда на коррупцию как на фактор, нарушающий права человека;

— повышение осведомленности и распространение знаний о различных формах и аспектах коррупции;

— обучение наиболее успешному опыту и механизмам по борьбе с коррупцией.

Одна из важных гарантий успешности реализации антикоррупционной политики — широкое вовлечение общественности в деятельность по борьбе с коррупционной преступностью. Сделать это достаточно трудно. Тем не менее выход был найден. Схема действий такова: во-первых, создается надлежащая система безопасности лиц, участвующих в содействии правоохранительным органам в раскрытии фактов коррупции; во-вторых, приходится обратиться к корыстной составляющей личности человека и установить применение мер денежного стимулирования осведомителей. При этом особая роль должна принадлежать законодательству, которое защищает и поощряет сотрудников, разоблачающих злоупотребления.

Например, в США действует Закон о защите разоблачителей 1989 года. Он запрещает федеральному ведомству предпринимать какие-то действия в отношении сотрудника, если тот раскрыл информацию о своих обоснованных подозрениях насчет превышения полномочий этим ведомством, злоупотреблений, растрат и т. п. В соответствии с этим законом был создан особый орган, который занимается расследованиями на основании жалоб сотрудников в отношении их ведомств и действий, которые последние инициировали против них[25].

В Китае поощряют тех, кто предоставит правоохранительным органам информацию о злоупотреблении чиновников служебным положением. А.В. Гриненко указывает, что информаторов премируют, сумма премии зависит от стоимости имущества, конфискованного по делам о коррупции[26].

В соответствии с Законом о ненадлежащих претензиях 1995 года[27] в США осведомитель получает от 15 до 30% стоимости выявленного по его доносу материального ущерба и защищен от преследований со стороны разоблаченных им нарушителей[28].

Таким образом, формирование антикоррупционного правосознания военнослужащих и иных государственных служащих в зарубежных государствах осуществляется в рамках политических курсов по противодействию коррупции. Культура и менталитет нации, политические, экономические и иные условия определяют выбор руководством государства стратегии противодействия коррупции. Среди мер предупреждения и профилактики коррупции и способов формирования антикоррупционного правосознания в системах государственной службы в зарубежных государствах можно выделить несколько наиболее значимых:

— законодательное обеспечение противодействия коррупции;

— обеспечение достойного денежного содержания государственных служащих;

— наличие специальных органов по противодействию коррупции;

— тщательный отбор кандидатов для замещения должностей государственной службы и ротация кадров;

— сбалансированная система правовых ограничений и запретов;

— открытость деятельности государственных органов для общества в пределах, не нарушающих государственную тайну, и широкое освещение результатов привлечения чиновников к ответственности за коррупцию;

— меры по антикоррупционному обучению и пропаганде;

— стимулирование участия общественности в борьбе с коррупцией.

Меры, используемые зарубежными государствами в противодействии коррупции и формировании антикоррупционного правосознания, направлены на повышение престижности военной службы, ликвидацию предпосылок зарождения коррупционных отношений, активизацию деятельности по борьбе с коррупционной преступностью и повышение уровня правосознания и правовой культуры.

Литература

1. Антикоррупционная образовательная программа. URL: http://www.transparencykazakhstan. org/content/19.html (дата обращения: 10.01.2011).

2. Антикоррупционная политика / [Г.А. Са-таров и др.] Под ред. Г.А. Сатарова. — М., 2004. URL: http://www.indem.ru (дата обращения: 30.05.2011).

3. Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. Т. 1. — М.: Маросейка, 2010.

4. Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006—2010 годы. URL: http://www. transparencykazakhstan.org/UserFiles/file/32a.pdf (дата обращения: 30.05.2011).

5. Гриненко А.В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. — М., 2000. С. 304.

6. Дамаскин О.В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. — М.: ИД «Триумфальная арка», 2009.

7. Закон Республики Казахстан от 02.07.1998 № 267 «О борьбе с коррупцией». URL: http://www. transparencykazakhstan.org/UserFiles/file/32b.pdf (дата обращения: 30.05.2011).

8. Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное публичное и частное право. 2008. № 5.

9. Коррупция — угроза экономической безопасности предприятий и государства: Науч.-практ. изд. Разработка темы, комментарии, разъяснения и рекомендации доцента Финансовой академии при Правительстве РФ, канд. экон. наук Н.А. Пименова // Библиотечка «Российской газеты». 2009. Вып. 9.

10. Корякин В.М. Зарубежный опыт предупреждения коррупции в военной организации государства // Право в Вооруженных Силах. 2009. № 12.

11. Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт? [Сборник статей] / Под ред. П.С. Филиппова. — СПб.: Норма, 2010.

12. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. — М.: Логос, 2003.

13. Федоров С.В., Свиязов Д.А. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией: вопросы использования его в России // Актуальные проблемы права: материалы II межвуз. науч.-практ. конф. профессорско-преподавательского состава «Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности». 31 марта 2009 г. — Калининград: КПИ ФСБ России, 2009.

14. Bolongaita, Emil P. An exception to the rule? Why Indonesia’s Anti-Corruption Commission succeeds where others don’t — a comparison with the Philippines’ Ombudsman / U4 Issue, 2010. August. № 4. URL: http://www.u4.no/document/publication. cfm?3765=an-exception-to-the-rule (дата обращения: 10.05.2011).

15. The rewards of service. URL: http://www. nationalguard.com/benefits/guard-pay/enlisted-and-officer-pay (дата обращения: 30.05.2011).

Библиография

1 Среди стран СНГ Казахстан занимает лидирующее положение в разработке законодательной базы и системы противодействия коррупции (см.: Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006—2010 годы. URL: http://www.transparencykazakhstan.org/UserFiles/file/32a.pdf (дата обращения: 30.05.2011)).

2 Закон Республики Казахстан от 02.07.1998 № 267 «О борьбе с коррупцией». URL: http://www.transparencykazakhstan.org/ UserFiles/file/32b.pdf (дата обращения: 30.05.2011).

3 Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006—2010 годы.

4 См.: Корякин В.М. Зарубежный опыт предупреждения коррупции в военной организации государства // Право в Вооруженных Силах. 2009. № 12. С. 4.

5 The rewards of service . URL: http://www.nationalguard.com/benefits/guard-pay/enlisted-and-officer-pay (дата обращения: 30.05.2011).

6 См.: Корякин В.М. Указ. соч. С. 4.

7 См.: Антикоррупционная политика / [Г.А. Сатаров и др.] Под ред. Г.А. Сатарова. — М., 2004. URL: http://www.indem.ru (дата обращения: 30.05.2011).

8 См.: Федоров С.В., Свиязов Д.А. Зарубежный опыт борьбы с коррупцией: вопросы использования его в России // Актуальные проблемы права: материалы II межвуз. науч.-практ. конф. профессорско-преподавательского состава «Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности». 31 марта 2009 г. — Калининград, 2009. С. 65.

9 См.: Антикоррупционная политика / Под. ред. Г.А. Сатарова.

10 Коррупция — угроза экономической безопасности предприятий и государства: Науч.-практ. изд. Разработка темы, комментарии, разъяснения и рекомендации доцента Финансовой академии при Правительстве РФ, канд. экон. наук Н.А. Пименова // Библиотечка «Российской газеты». 2009. Вып. 9. С. 112.

11 Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006—2010 годы.

12 См.: Федоров С.В., Свиязов Д.А. Указ. соч. С. 65—66.

13 См.: Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правового регулирования. Т. 1. — М., 2010.  С. 192.

14 Там же. С. 176.

15 См.: Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт? [Сборник статей] / Под ред. П.С. Филиппова. — СПб., 2010. С. 178.

16 См.: Антикоррупционная политика / Под. ред. Г.А. Сатарова.

17 См.: Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Указ. соч. С. 148.

18 См.: Дамаскин О.В. Коррупция: состояние, причины, противодействие. — М., 2009. С. 193.

19 См.: Антикоррупционная политика / Под. ред. Г.А. Сатарова.

20 Там же.

21 См.: Антикоррупционная политика / Под. ред. Г.А. Сатарова.

22 См.: Корякин В.М. Указ. соч. С. 5.

23 Коррупция в мире. Как борются со злом в Китае, Гонконге и Сингапуре. Ч. 1. URL: http://www.corrupcia.net/ aboutnews/item-148.html (дата обращения: 25.05.2011).

24 Антикоррупционная образовательная программа. URL: http://www.transparencykazakhstan.org/content/19.html (дата обращения: 10.01.2011).

25 См.: Можно ли в борьбе с коррупцией в России использовать зарубежный опыт? С. 104.

26 Гриненко А.В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. — М., 2000. С. 304.

27 См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А. Алякринского. — М., 2003. С. 75.

28 См.: Федоров С.В., Свиязов Д.А. Указ. раб. С. 64.