Зарубежный опыт электронного государственного управления

О.С. СОКОЛОВА,
 кандидат юридических наук, доцент кафедры общественных дисциплин филиала Северо-Западной академии государственной службы в г. Вологде
 
В  зарубежной практике государственного управления термин «электронное правительство», как и в Российской Федерации, употребляется в различных значениях. Иногда имеет место смешение понятий «e-government» (электронная власть, правление, правительство) и «e-governance» (электронное управление, руководство). И.Ю. Богдановская, обращая внимание на возможности коммуникативной инфраструктуры, позволяющей взаимодействовать государственным органам и гражданам, определяет «электронное государство» как новый этап развития конституционного государства[1].
 
В практике деятельности провайдеров информационных услуг, согласно исследованиям, проведенным еще в 2001 году, есть различные представления о том, что именно относится к категории «электронное правительство». В широком значении данный термин применим к любым новым проектам использования интернет-технологий (ИТ) в государственном секторе — это проекты электронного правительства. Однако такое толкование слишком широко, поскольку электронное правительство основано на двух направлениях разработок интернет-решений и базовой ИТ-инфраструктуры: предоставление гражданам, частным компаниям информации и услуг государственных органов; повышение прозрачности работы государственного сектора, в том числе для интерактивного участия граждан и частных компаний в принятии государственных решений.
Таким образом, узкое понимание термина «электронное правительство» не предполагает отнесение к сфере его применения проектов, нацеленных на оптимизацию внутренних рабочих процессов и процедур в государственных ведомствах, например, в области электронного снабжения (e-рrocurement). Данные проекты не уникальны, поскольку основаны на общих подходах и технологиях модернизации процессов управления в любой другой области, могут упростить расширение совместной деятельности различных по своим методам работы государственных учреждений и ведомств[2].
В широком значении электронное государственное управление определяется новой формой внутренних и внешних управленческих отношений в сфере деятельности государственных органов, использующих информационные и телекоммуникационные технологии (ИТТ). Этот общий подход можно отметить в различных определениях рассматриваемого термина в исследованиях деятельности e-government[3].
Причины, по которым большинство зарубежных стран обращаются к информационно-коммуникационым (компьютерным) технологиям (ИКТ) для модернизации государственного управления, заключаются не только в повышении качества и оперативности деятельности органов государственной власти. Информационное общество, формируя новые ценности, политические и социальные приоритеты, новые формы участия гражданского общества в управлении государством, имеет огромный экономический потенциал. Появление новых информационных услуг и бизнес-приложений, в том числе используемых в сфере администрирования, обусловливает создание новых рынков, обеспечивает возможность роста производительности труда и, соответственно, способствует экономическому подъему и повышению занятости в экономике.
Электронное государственное управление требует создания соответствующей правовой базы. По мнению И.Ю. Богдановской, нормативные акты «электронного государства» условно можно разделить на несколько групп:
· законы о свободе доступа к информации;
· законы о защите личных информационных прав (о персональных данных);
· законы о доступе к личной информации в электронной форме;
· законы, регулирующие электронный документооборот[4].
Динамику формирования правовых основ информационного законодательства в сфере электронного государственного управления в соотношении с организационными мерами можно продемонстрировать на примере США, где с 1995 по 2002 год были последовательно приняты законы «О снижении бумажного документооборота», «О реформе использования информационных технологий», «Об избавлении от бумажного документооборота в правительственных учреждениях», «Об электронном правительстве».
В 2002 году Джордж Буш представил в Конгресс США для бюджетного финансирования 24 межведомственные инициативы, распределенные по четырем портфелям:
· государственные услуги для граждан;
· государственные услуги для бизнеса;
· услуги различных государственных структур друг другу;
· мероприятия по повышению внутренней эффективности и результативности государственного сектора.
Приоритетами 2006 года по электронному правительству Президентом США были объявлены следующие.
1. «Архитектура федерального предприятия». На 2006 финансовый год цель государственных агентств состояла в том, чтобы
продолжить использование своей модели «архитектура предприятия» для устранения избыточных бизнес-функций, что позволяет показать истинные объемы экономии, а не только обещаемое снижение затрат.
2. Приемлемые ТЭО (технико-экономические обоснования). К 30 сентября 2005 г. 84% государственных агентств (или 21 агентство из 25) имели приемлемые ТЭО на проекты внедрения ИКТ, подлежащие финансированию в 2006 финансовом году.
3. Безопасность (защита). К 30 сентября 2005 г. 85% ИТ государственных агентств имели надлежащий уровень защищенности. На 2006 финансовый год поставлена цель, чтобы 90% всех информационных систем были должным образом защищены (т. е. сертифицированы и допущены к эксплуатации).
4. Кадры в сфере ИТ. Специалисты в федеральных органах власти должны быть полностью обученными и иметь соответствующую квалификацию в сфере использования ИТ. На 2006 финансовый год было запланировано решение проблемы нехватки ИТ-сотрудников 50% правительственных агентств[5].
Исполнительная структура руководства информатизацией государственного управления в США включает федерального главного управляющего по информации, Межотраслевой совет главных управляющих по информации, главных управляющих по информации министерств и ведомств, Ассоциацию главных управляющих по информации штатов, главных управляющих по информации штатов.
Евросоюз пока уступает по темпам и объему внедрения ИКТ в сферу государственного управления. Однако стратегию данного процесса следует признать последовательной и целесообразной. Основной целью программы «Электронная Европа 2002», рассчитанной на период 2000—2002 гг., являлась разработка комплекса мер для реализации стратегии создания общества, построенного на знаниях, одобренной Советом Европы в марте 2000 года в Лиссабоне.
Программа включала в себя две группы мер, которые должны взаимно усиливать свою эффективность:
· стимулирование расширения рынка услуг, бизнес-приложений и развития информационных ресурсов как для правительственных и общественных организаций, так и для нужд промышленности и коммерции;
· обеспечение совершенствования технологической базы телекоммуникационной инфраструктуры и решение вопросов ее надежности и безопасности информации.
Разработчики программы выделили 11 направлений деятельности, в которых страны— члены ЕС должны были сконцентрировать свои усилия. Эти направления можно сгруппировать в три кластера:
1. Снижение стоимости, повышение скорости и безопасности Интернета:
а) снижение стоимости и повышение скорости доступа к сети Интернет;
б) высокоскоростной (2,5 Гбит/с) Интернет для исследователей и студентов;
в) безопасные сети и интеллектуальные карты.
2. Инвестирование в развитие людских ресурсов и профессиональной квалификации:
а) европейская молодежь в цифровой век;
б) новые методы работы в обществе, основанном на знаниях;
в) обеспечение участия всего общества в основанной на знаниях европейской экономике.
3. Стимулирование использования сети Интернет:
а) дальнейшее развитие электронной коммерции;
б) правительство on-line: электронный доступ к государственным службам;
в) здравоохранение on-line (телемедицина);
г) европейские информационные ресурсы для глобальных сетей;
д) интеллектуальные системы транспорта[6].
Лозунг «Электронной Европы 2005» — «Информационное общество для всех». Акцент в программе сделан на онлайновых публичных услугах. В сфере электронного управления должно быть достигнуто широкополосное соединение для всех публичных органов, предоставление услуг электронного правительства всем гражданам и предприятиям, интерактивные основные публичные услуги, доступные для всех, электронные публичные закупки, легкий доступ к точкам публичного доступа в Интернет.
Электронное образование предусматривает: обеспечение доступа к Интернету во всех школах и университетах; создание сети между учебными, научными учреждениями и учреждениями культуры; создание виртуальных кампусов для всех студентов для более легкого усвоения знаний; инструктирование населения в области информационных технологий. В сфере электронной медицины поставлены следующие задачи: введение электронных медицинских карточек; создание медицинских информационных сетей между больницами, лабораториями и другими учреждениями; создание онлайновых медицинских услуг. Кроме того, «Электронная Европа 2005» должна была развить динамичную среду для электронной коммерции, что включает: релевантный пересмотр законодательства; устранение барьеров, препятствующих использованию предприятиями электронной коммерции; публикацию отчетов о спросе-предложении электронных навыков в Европе[7].
Обучение компьютерной грамотности и обеспечение базовой квалификации в сфере использования ИКТ является непременным условием модернизации информационного обеспечения государственного управления. В рамках программы «Электронная Европа 2002» был введен соответствующий стандарт — удостоверение компьютерной грамотности (ECDL — European Computer Driving Licence), действительное во всех странах Европы.
В ряде стран, например в Венгрии, на государственную службу принимаются только лица, имеющие такое удостоверение. До 2005 года планировалась сдача тестов на получение удостоверения 60 000 госслужащими в Бельгии, 10 000 — в Эстонии, 1 200 000 — в Австралии, и т. д.[8]
Правовые основы электронного государственного управления в Европе формируются на основе нормативных актов ООН, Евросоюза, законодательных актов отдельных государств, регулирующих, во-первых, отношения в сфере электронного документооборота, во-вторых, отношения в сфере обеспечения безопасности информации персонального характера, информационных ресурсов и систем.
К первой группе нормативных актов можно отнести Типовой закон «Об электронных подписях», принятый на 34-й сессии Комиссии по праву международной торговли ООН (ЮНСИТРАЛ) 05.07.2001 в Вене, Директиву Европейского парламента и Совета Евросоюза от 13.12.1999 99/93/ЕС о системе электронных подписей. Ранее, в 1995 году, Европейской экономической комиссией ООН была принята Рекомендация № 25 «Использование стандарта Организации Объединенных Наций для электронного обмена данными в управлении, торговле и на транспорте» (ЭДИФАКТ ООН)[9].  К данной группе можно отнести также Решение Комиссии Европейского парламента и Совета Евросоюза от 06.11.2000 2000/709/ЕС о минимальных критериях в области признания электронных подписей[10].
Примером нормативных источников второй группы являются базовые источники европейского права в сфере защиты персональных данных — Директива Европейского парламента и Совета Евросоюза от 24.10.1995 95/46/ЕС «О защите прав частных лиц применительно к обработке персональных данных и о свободном движении таких данных», Директива Европейского парламента и Совета Евросоюза от 15.12.1997 97/66/EC, касающаяся использования персональных данных и защиты неприкосновенности частной жизни в сфере телекоммуникаций[11].
Законодательства отдельных стран об электронной подписи и электронном документообороте имеют много общего, поскольку это диктуется логикой универсального подхода в технологии обмена данными в электронной форме.
Так, абсолютным аналогом обычной подписи являются только квалифицированные электронные подписи, простая и усовершенствованная, которые используются в электронном документообороте в менее значимых в юридическом отношении электронных документах. Не допускается использование электронных подписей при оформлении завещаний и векселей. Там, где используются биометрические идентификаторы личности, применяются также электронные аналоги цифровой подписи (ЭАЦП). В ряде стран — Германии, Индии и других — аккредитация удостоверяющих центров не является обязательной. В Индии создан Апелляционный суд по киберрегулированию[12].
Практика применения электронных подписей, исследованная правительством Евросоюза в 2006 году, показала, что граждане и организации не спешат использовать усиленную электронную подпись, несмотря на достаточную правовую базу, регулирующую электронный документооборот с помощью этой технологии. Однако в отчете о данном исследовании рассматриваются достаточно оптимистичные перспективы использования электронных идентификационных карт как удостоверений личности при оказании услуг, при расчетах по платежам и т. д., в том числе с применением различных приложений. Данные технологии предполагается реализовать и в Российской Федерации[13].
Одна из основополагающих ценностей электронного государственного управления — это возможность участия населения в решении вопросов государственного управления. Речь идет о так называемом электронном участии. Голосование через Интернет — одна из таких форм, имеющая юридическое значение. Наряду с ней используются электронные обращения граждан, электронные опросы, позволяющие сформировать представление органов власти о мнении населения о той или иной проблеме. Значение указанных форм взаимодействия населения и власти заключается не только в возможности учесть позиции граждан, но и в формировании активности населения, гражданской ответственности, позволяющих преодолеть социальную пассивность, политический абсентеизм.
Вместе с тем учеными высказываются опасения по поводу ценности электронного участия в публичном управлении. Так, по мнению Н.Н. Лебедевой, «электронные городские собрания» посредством кибердемократии снимают ответственность за принятые решения и могут вернуть нас в далекое прошлое — в период Древних Афин, выродившихся во власть толпы. В этом случае возникает угроза «электронной охлократии»[14].
Критикуя современные зарубежные технологии «электронного участия», в том числе внедренные в избирательном процессе Эстонии в 2007 году, А.И. Иванов полагает, что голосование через Интернет создает рынок купли-продажи голосов избирателей. Автор отмечает, что задача организации учета населения сегодня гораздо более актуальна, чем учет движения материальных ресурсов. В этой связи ученый делит «цифровые государства» на две группы — цифровой диктатуры и цифровой демократии. Первые преимущественно развивают систему электронного учета граждан, вторые — систему электронных прав граждан. Исходя из этой классификации, большинство стран Европы и США 99% «информационных усилий» прилагают к созданию совершенной системы учета населения.
По мнению А.И. Иванова, Россия является фундаментом цифровой демократии — она первой ввела с 1 апреля 2007 г. национальный биометрический стандарт, основанный на «трех слонах» — технологиях асимметричной криптографии, электронной цифровой подписи и высоконадежной биометрической идентификации личности. В Эстонии голосуют не люди, а ключи ЭЦП — их можно передавать. Российская технология предполагает личное участие в электронном голосовании. Отличие этой технологии от внедряемых биометрических идентификаторов в паспортно-визовых документах нового поколения огромно, поскольку ее предназначение — реализация не полицейских функций слежения, а функций активного политического участия[15].
Процесс развития электронного государственного управления ежегодно исследуется в специальном докладе ООН в целях реализации основного принципа Окинавской хартии глобального информационного общества, принятой 22.07.2000, — преодоления цифрового неравенства между государствами.
В последнем докладе обобщена оценка 192 стран, которые являются членами ООН, на предмет готовности к использованию преимуществ информационных технологий. На основе статистической модели был сформирован интегральный индекс как сочетание трех компонентов: готовность к электронному правительству (на основе оценки веб-сайтов органов власти), уровень развития телекоммуникационной инфраструктуры, человеческий потенциал.
Согласно опубликованному в 2008 году рейтингу первые места распределены следующим образом: Швеция, Дания, Норвегия. Россия по уровню готовности к электронному государственному управлению занимает 60-е место (утрачено 10 позиций по сравнению с 2005 годом), по индексу электронного участия населения и организаций — 98-е место.
Лейтмотив доклада — необходимость перехода к новой парадигме использования информационных технологий, основанной на вовлечении граждан в государственное управление (e-inclusion). При этом должна усиливаться социальная направленность электронного правительства на женщин и наименее благополучные слои населения. Таким образом, электронное участие представляет собой новую ступень развития электронного правительства, на которой информационные технологии используются для выравнивания доступа граждан к экономическим и социальным благам[16].
М. Айферт, Дж. Пушель в аннотации к своему исследованию «Национальное электронное правительство: сравнение инфраструктуры управления на разных уровнях государственного управления»[17]выявляют специфические особенности стратегических приоритетов e-government для очень разных в культурном, политическом, социальном плане государств, являющихся тем не менее лидерами в данной области, — Японии, Финляндии, Австралии, Германии, США, Франции, Великобритании. Сравним эти приоритеты.
Великобритания. Основанная на идеях «нового государственного менеджмента» административная реформа, позволившая создать квазигосударственные организации, заинтересованные в успехе национальных ИТ-проектов.
Германия. Реализация электронных государственных услуг на основе национальной архитектуры электронного правительства в рамках программы «BundOnline 2005».
Финляндия. Реализуются инициатива и ресурсы властей муниципального уровня, а также высокая степень доверия в обществе, следствием чего стало плодотворное партнерство при реализации экономического потенциала государства, бизнеса, научно-исследовательского сектора, гражданского общества.
Франция. Успех административных реформ, реализуемых на национальном уровне, вместе с наличием у центра власти политических и финансовых рычагов по организации скоординированного взаимодействия на муниципальном уровне позволил за короткое время (с 1998 года) превысить среднеевропейский уровень развития электронного правительства[18].
К концу 2007 года согласно концепции «Гиперреспублика» во Франции планировалось реализовать 18 конкретных предложений. Среди них выделим следующие:
· запуск 100 пилотных персональных административных пространств;
· развитие региональных административных пространств;
· интерактивное оснащение публичных мест;
· стимулирование госслужащих, активно использующих информационные технологии;
· повышение интегрированности публичных сайтов;
· развитие электронной демократии (интернет-дебаты);
· введение системы экономического стимулирования использования ИКТ граждан и организаций в отношениях с государством (компенсация сэкономленных евро за каждый документ при использовании электронного документооборота — суммы засчитываются в процессе налогообложения).
Япония. Инфраструктурный проект по объединению во внутригосударственную сеть ресурсов всех муниципалитетов и национального правительства, административная реформа, повлекшая трехкратное уменьшение числа служащих.
Австралия. Инициатива и политическое лидерство задействованных на федеральном уровне ключевых государственных игроков.
По мнению М. Айферта и Дж. Пушеля, общими для успешной реализации проектов  e-government являются три фактора:
· повышение эффективности межуровневого взаимодействия властей, основанного на знаниях;
· развитие управленческого подхода;
· институциональные изменения в структуре системы государственного управления.
России, занимающей достаточно скромные позиции в международном рейтинге готовности к электронному государственному управлению, необходимо решить первоочередные задачи:
· правового регулирования качественного веб-присутствия органов власти федерального, регионального и муниципального уровней[19];
·  внедрения многоуровневой системы электронного документооборота[20];
· формирования организационно-технологических решений, обеспечивающих функционирование электронных административных регламентов.
Это позволит перейти к решению следующих двух стратегических задач: предоставление интегрированных бесшовных электронных государственных услуг населению и организациям, оценка их качества самими потребителями. Данные задачи обозначены в ряде информационных концепций, принятых Правительством РФ[21], и должны решаться в комплексе с реализацией основных направлений административной реформы, что будет способствовать достижению ее основной цели — повышение эффективности государственного управления.
 
Библиография
1 См.: Богдановская И.Ю. Конституционное право в условиях информационного общества (зарубежный опыт) // Административное и информационное право: состояние и перспективы развития. — М., 2003. С. 251.
2 e-Business Services: The Influence of e-Government Projects in Europe: Исследование компании IDC, май 2001 года // www.microsoft.com
3 См.: Талапина Э.В. Информационная функция государства // Административное и информационное право: состояние и перспективы развития. — М., 2003. С. 248; Стырин Э.М. Региональное электронное правительство в России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2006. № 1. С. 71; Поляков А.А. Информационные системы в управлении // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. 2006. № 3. С. 23; Приходько Л.В. Зарубежный опыт внедрения и использования системы «электронный суд» (e-court) // Государство и право. 2007. № 9. С. 82, и др.
4 См.: Богдановская И.Ю. Указ. соч. С. 252—253.
5 См.: Дрожжинов В., Штрик А. Электронное правительство США и Канады // www.pcweek.ru
6 www.russia-it.org/russian/eEurope/info_e-Europe
7 www.europa.eu.int/information society/e-Еurope
8 См.: Палюлис Н., Хливицкас Э. е-Government как вызов информационной эры // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2004. № 4. С. 23.
9 www.edocs.phpclub.net
10 Cм.: СПС КонсультантПлюс. Международное право.
11 Cм.: СПС КонсультантПлюс. Международное право.
12 www.out-law.com
13 См.: Матюхин В. Информационные технологии предоставления государственных услуг в рамках административной реформы // Государственная служба. 2007. № 1. С. 23—28.
14 См.: Лебедева Н.Н. Влияние Интернета на взаимоотношения государства и общества // Государство и право. 2004. № 10. С. 85.
15 См.: Иванов А.И. ГОСТ Р 52633-2006: Россия достроила фундамент мировой цифровой демократии, сделав его устойчивым // Защита информации. INSIDE. 2007. № 3. С. 8—11.
16 www.itu.int/ITU-D/cyb/newslog/UN
17 См.: Государственное управление. Электронный вестник. Информационный дайджест «Мир управления». Вып. № 8. Октябрь 2006 г.
18 См.: Талапина Э.В. Становление информационного общества во Франции // Государство и право. 2004. № 7. С. 68—78.
19 См.: Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СПС КонсультантПлюс. Законопроекты.
20 См.: Проект федерального закона «Об электронной подписи» // www.e-rus.ru
21 См.: Концепция создания государственной автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами; Концепция создания системы персонального учета населения Российской Федерации; Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года; Концепция региональной информатизации // www.e-rus.ru