Защита права граждан на благоприятную окружающую среду при обращении прокурора в суд: вопросы теории и практики

УДК 342.7:349.6

Страницы в журнале: 38-44

Е.Н. Абанина,

кандидат юридических наук,  доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов elena-abanina@yandex.ru

Исходя из определения качества объекта (благоприятная среда) рассматриваются подходы к пониманию права на благоприятную окружающую среду. Исследуются вопросы нарушения права на благоприятную окружающую среду как обоснование исков при обращении прокурора в случае нарушения экологического законодательства. Анализируются судебные решения по обращениям прокуроров в защиту права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Примеры решений объединены в две группы, в зависимости от того, влечет нарушение экологического законодательства нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду или нет. Обращается внимание на неоправданное использование прокурорами в обоснование исков указания на то, что деятельность, нарушающая экологическое законодательство, одновременно влечет нарушение права на благоприятную окружающую среду или создает угрозу такого нарушения.

Ключевые слова: благоприятная окружающая среда, здоровая среда, обращения прокурора, защита права.

Вопросы, связанные с понятием, содержанием, реализацией и защитой права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, всегда вызывали интерес исследователей различных отраслей права, например экологического (особый объект — благоприятная окружающая среда), гражданского (система защиты прав установлена в Гражданском кодексе Российской Федерации), конституционного (право на благоприятную окружающую среду закреплено в ст. 42 Конституции Российской Федерации 1993 года), административного (административный порядок защиты), международного и других.

В рамках настоящего исследования имеет значение определение содержания права на благоприятную окружающую среду в смысле определения рамок такой благоприятности. Это важно, поскольку, обращаясь за защитой своего нарушенного права, субъект должен четко обозначить, в чем именно выразилось нарушение такого права, каким образом действия обратной стороны нарушили состояние благоприятности окружающей среды.

Согласно первому принципу Стокгольмской декларации (принята в городе Стокгольме 16.06.1972 на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) «человек имеет основное право на… благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь…» [22]. Российское законодательство согласно Федеральному закону от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) признает благоприятной окружающей средой среду, обеспечивающую устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

С.А. Боголюбов совершенно справедливо указывает на неясность такого определения, отмечая при этом, что «своего рода виртуальность ряда экологических прав может быть объяснена как неопределенностью ряда терминов, так и несоответствием предоставленных прав и адекватных им обязанностей, в том числе обязанностей государства и его органов, должностных лиц, многовековыми традициями нашего общества» [4].

Российскими исследователями право граждан на благоприятную окружающую среду определяется как:

— возможность… «жить при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также использование системы средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью» [1];

— право на среду, характеризующуюся «не только признаками здоровой (незагрязненной), но и ресурсоемкой, экологически устойчивой, эстетически богатой и разнообразной средой обитания человека» [23, с. 21—22];

— право на среду, состояние которой «соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости, видового и эстетического богатства» [5, с. 23] (при этом цель правового регулирования, связанная с сохранением благоприятного состояния окружающей среды… «должна ориентироваться на решение более широких задач сохранения природы, включая, в частности, задачу сохранения биологического разнообразия» [6]);

— «наличная, конкретная, принадлежащая субъекту непрерывно реализуемая, закрепленная в законе, гарантированная и охраняемая государством возможность потреблять и использовать безопасные для здоровья естественные (природные) блага, а также требовать от государства, всех других граждан и юридических лиц выполнения их обязанностей по охране и в случае нарушения этих положений прибегнуть к государственной или общественной защите (самозащите). Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда, состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам» [7, с. 54] и «не оказывает вредного воздействия на человека» [8].

— в смысле права граждан на благоприятные условия жизни — «реальные возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей природной среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба» [10, с. 184].

Безусловно, приведенные выше определения — лишь малая часть всех предлагаемых в юридической литературе. Цель обзора определений — показать наличие двух подходов в определении содержания права на благоприятную окружающую среду в зависимости от объекта — окружающей среды. Первый подход — узкое толкование — право на здоровую окружающую среду, отвечающую стандартам, соответствующую установленным санитарно-гигиеническим нормативам (М.И. Васильева, С.А. Боголюбов и др.). Второй — широкое понимание — право не только на здоровую (незагрязненную) окружающую среду, но и ресурсоемкую, экологически устойчивую, эстетически богатую и разнообразную среду обитания человека (Ю.С. Шемшученко, М.М. Бринчук).

Различия в теоретическом осмыслении содержания права на благоприятную окружающую среду не остаются просто теорией, «полем битвы только на бумаге». Напротив, такие же различия усматриваются и на практике, при определении объекта защиты нарушенного права на благоприятную окружающую среду. В большинстве своем случаи, когда граждане прибегают к защите права на благоприятную окружающую среду, вызваны нарушением экологического и природоресурсного законодательства обязанными субъектами, а также «необходимостью предъявления требования о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу, негативным воздействием на окружающую среду в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц» [11, с. 36].

Если исходить из первого подхода — понимания благоприятной окружающей среды в узком смысле, — то поводом к обращению в суд за защитой нарушенного права на благоприятную окружающую среду послужат такие действия субъекта, которые привели окружающую среду к состоянию «неблагоприятности», а именно к нездоровому состоянию, не отвечающему установленным нормативам.

Исходя из второго подхода, понимания благоприятной окружающей среды в широком смысле, поводом к обращению за защитой нарушенного права на благоприятную окружающую среду может послужить любое нарушение экологического и природоресурсного законодательства, любые действия субъекта, приводящие к нарушению ресурсоемкости среды, эстетического богатства и биоразнообразия, хотя при этом может не нарушаться право граждан на здоровую окружающую среду, не причиняться им ущерб и не возникнет даже возможность причинения такого ущерба. Отсюда действием, нарушающим право граждан на благоприятную окружающую среду по признаку «нарушение ресурсоемкости окружающей среды», можно признать незаконную рубку единичных деревьев за пределами отведенной лесосеки при осуществлении заготовки древесины или заготовку пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов с превышением установленного объема. Безусловно, если такие действия будут совершаться в массовом порядке, это приведет к потере природных ресурсов и нарушению права на благоприятную окружающую среду настоящих и будущих поколений. Но говорить о нарушении права на благоприятную окружающую среду граждан в каждом конкретном случае рубки лесных насаждений за пределами лесосеки не совсем корректно. И тем более некорректно говорить о нарушении права на благоприятную окружающую среду при совершении действий, нарушающих экологическое законодательство в части установленного порядка природопользования. Между тем в судебной практике можно встретить случаи, когда нарушением права граждан на благоприятную окружающую среду признавались экологические правонарушения, которые такое нарушение не допускали и экологический вред не причиняли. Происходит некая подмена понятий, манипулирование правом на благоприятную окружающую среду в случаях, когда нужно просто привлечь нарушителя к ответственности за нарушение экологического законодательства.

Право граждан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или административном порядке при помощи системы правоохранительных органов РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года (далее — ГПК РФ) прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов граждан при рассмотрении дел об обеспечении права на благоприятную окружающую среду. Как отмечалось выше, нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду происходит в большинстве своем в случае нарушения экологического законодательства. Ниже представлены примеры, объединенные в две группы, в зависимости от того, влечет нарушение экологического законодательства нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду или нет.

Первая группа. Происходит нарушение экологического законодательства, которое влечет или может повлечь нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду.

1. И.о. Ямало-Ненецкого природоохранного прокурора обратился в суд с иском к ООО «Пурнефтегаз» о признании незаконными действий по разработке участка недр с уровнями использования попутного нефтяного газа ниже установленных лицензией и возложении обязанности обеспечить данный уровень в соответствии с лицензией и проектной документацией в объеме не ниже 95%. Заявление направлено на прекращение негативных последствий от сжигания попутного нефтяного газа, т.к. несоблюдение требований в части уровня использования добытого нефтяного попутного газа нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду [14].

Действительно, в этом случае можно уверенно говорить о том, что нарушение законодательства о недрах влечет нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду в связи с тем, что сжигание попутных нефтяных газов сопровождается выбросами в атмосферу углекислого газа, окислов азота, сернистого газа и сажи, приводит к огромному расходу кислорода, выделению избыточного тепла, что наносит или может нанести вред здоровью граждан.

2) Ханты-Мансийский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о присуждении к исполнению в натуре обязанности по устранению причин и профилактике инцидентов на нефтегазопроводе Восточно-Елового месторождения, замене аварийных участков трубопровода. Эксплуатацией нефтегазопровода, осуществляемой с нарушениями действующего законодательства в области охраны окружающей среды, создана реальная угроза нарушения конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, поскольку эксплуатация трубопровода не отвечает требованиям промышленной и экологической безопасности [13].

3. Прокурор Кыштовского района Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки отходов потребления, и возложении обязанности ликвидировать свалку путем очистки территории с рекультивацией земельного участка [15]. В результате непринятия мер по ликвидации свалки отходов происходит негативное воздействие на окружающую среду: осуществляются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, изымается из продуктивного оборота земля под отходами, превышаются пределы концентрации аммонийного азота, обнаруживаются биогенные вещества в пресной воде — страдает качество питьевой воды и т.д. В данном случае бездействие администрации реально причиняет вред окружающей среде и нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду.

Вторая группа. Происходит нарушение норм экологического законодательства, которое не нарушает при этом право граждан на благоприятную окружающую среду.

1. Брянским природоохранным прокурором оспаривалось бездействие Брянской городской администрации и Управления имущественных отношений по разработке регламента городского лесничества. По мнению прокурора, неисполнение органом местного самоуправления возложенных на него законом обязанностей создает угрозу нарушения права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду [12].

Обратимся к лесному законодательству. Для лесничеств должны разрабатываться лесохозяйственные регламенты. Разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления в пределах их полномочий [20]. Лесохозяйственный регламент — это документ, но основе которого осуществляется работа лесничества. В регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, лесопарков, устанавливаются виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки использования лесов и другие параметры их разрешенного использования; ограничение использования лесов; требования к охране, защите, воспроизводству лесов. Очевидно, что при отсутствии утвержденных в лесничестве видов разрешенного использования лесов, расчетной лесосеки, сроков использования лесов и других параметров их разрешенного использования, участки лесов лесничеством в пользование предоставляться не могут. Если бы было установлено, что лесные участки предоставляются в пользование без учета сведений лесохозяйственного регламента ввиду его отсутствия, то можно было бы говорить о нарушении права на благоприятную окружающую среду, поскольку, например, могли бы предоставляться леса, использование которых для заготовки древесины запрещено, и т.п. Но в описываемом случае не говорится о действиях, причиняющих вред окружающей среде, влияющих на ее качественное состояние, наносящих тем самым вред здоровью граждан. Суть спора — неразработка документа, который должен был быть разработан. Это — нарушение порядка организации деятельности органа управления, не причинившее вреда окружающей среде. Поэтому требовать возложения обязанности разработать и утвердить лесохозяйственный регламент можно без указания на то, что неисполнение таких действий нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, т.к. такого нарушения нет. Для сравнения: прокурор Архангельской межрайонной природоохранной прокуратуры обратился в суд с исковым заявлением о возложении обязанности на Администрацию муниципального образования разработать и утвердить лесохозяйственный регламент лесничеств [2]. Обратим внимание, что в этом случае прокурором не приводится в качестве обоснования утверждение, что неисполнение таких действий нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. И это представляется юридически корректным и как минимум честным.

2. Прокурор... района Санкт-Петербурга обратился в суд в защиту права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду с заявлением к ГНУ ВНИИСМ о возложении обязанности разработать проект организации санитарно-защитной зоны складской базы и согласовать проект в установленном порядке. У ГНУ ВНИИСМ допущено существенное нарушение установленных требований по организации санитарно-защитной зоны складской базы института, обеспечивающей уменьшение неблагоприятного воздействия данного объекта на окружающую среду в целях охраны здоровья населения [16].

В указанном случае, как нам представляется, прокурором неверно обосновано нарушение права на благоприятную окружающую среду. ГНУ ВНИИСМ допущено нарушение санитарного законодательства [19], а именно:

а) требований установления специальной территории с особым режимом использования (санитарно-защитной зоны) вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим безопасность населения при эксплуатации объекта в штатном режиме;

б) требований разработки проекта обоснования размера санитарно-защитной зоны для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания.

Нарушение права на благоприятную окружающую среду происходит при неисполнении требований по установлению зоны, а не неисполнении требований по разработке проекта.

3. Ярцевский межрайонный прокурор обратился в суд с иском к ООО «Базис» об обязании предоставить в Управление Росприроднадзора расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2012 год. В обоснование прокурор указал, что ООО «Базис», оказывающее негативное воздействие на окружающую среду путем размещения отходов производства и потребления, не предоставило расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду, чем нарушило конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Требования о взыскании задолженности по плате за негативное воздействие на окружающую природную среду прокурором не заявлялись [3].

Обратимся к экологическому законодательству. Хозяйственная и иная деятельность юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе платности природопользования в связи с имплементированным в российское законодательство об охране окружающей среды международно-правовым принципом «загрязнитель платит» [9]. Расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду выполняется организациями, осуществляющими любые виды деятельности, связанные с природопользованием, оказывающие вредное воздействие: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления. Расчет представляется плательщиками не позднее 20 числа месяца, следующего за истекшим отчетным кварталом [21].

Исходя из условий представленной ситуации вариантами нарушения законодательства ООО «Базис» могло быть:

а) непредставление расчета платы за негативное воздействие и невнесение такой платы;

б) просто непредставление расчета платы за негативное воздействие (учитывая, что требование о взыскании платы в суд не поступило).

В первом случае можно говорить о нарушении права на благоприятную окружающую среду в части невнесения платы. В качестве обоснования такой позиции можно привести выводы из разъяснения Верховного Суда РФ, согласно которым «платежи за негативное воздействие на окружающую среду… являются обязательными публично-правовыми платежами (в рамках финансово-правовых отношений)», «невнесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду повлечет финансовую невозможность принятия со стороны государства мер, направленных на предотвращение вреда, причиняемого природной среде и здоровью человека в результате хозяйственной деятельности ответчика» [17]. Невнесение платы создает угрозу невозможности восстановления окружающей среды, тем самым создает угрозу нарушения права неопределенных лиц на благоприятную окружающую среду.

Во втором случае происходит нарушение установленного порядка, которое не изменяет состояние окружающей среды, не наносит ей вреда, не затрагивает при этом экологических прав граждан. Поэтому, как нам кажется, прокурор в обоснование исковых требований немотивированно указал на нарушение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Таким образом, анализ представленных примеров обращений в суд, направленных в том числе на защиту права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, показывает следующую тенденцию. При обращении в суд прокурорами в связи с нарушением субъектами хозяйственной деятельности требований экологического законодательства в обоснование нередко указывается, что такое нарушение влечет или может повлечь нарушение права неограниченного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Однако не всегда нарушение экологического законодательства влечет нарушение права на благоприятную окружающую среду. Указание на это в исковом заявлении может обусловливаться несколькими причинами: расширительным толкованием понятия «благоприятная окружающая среда», содержащимся в Федеральном законе № 7-ФЗ; сознательным манипулированием актуальной темы обеспечения благоприятной окружающей среды, которая позволяет обратиться в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ. А между тем, например, в 2011 году судами удовлетворено свыше 33 тысяч исков прокуроров в защиту права граждан на благоприятную окружающую среду [18], и вполне возможно, что не во всех исках обосновано указание на нарушение права граждан на благоприятную окружающую среду.

Учитывая вышеизложенное, в качестве рекомендаций по обеспечению аргументированного использования дефиниции «нарушение права на благоприятную окружающую среду» в обоснованиие исков в случае нарушения экологического законодательства можно предложить законодательное уточнение понятия «благоприятная окружающая среда» путем определения критериев такой благоприятности в Федеральном законе № 7-ФЗ.

Список литературы

1. Анисимов А.П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду // Гражданин и право. 2009. № 2. С. 72—80.

2. Апелляционное определение Архангельского областного суда от 30.10.2013 по делу № 33-6321/ 2013 (документ опубликован не был). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Апелляционное определение Смоленского областного суда от 20.08.2013 по делу № 33-3487/2013 (документ опубликован не был). Доступ СПС «КонсультантПлюс».

4. Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 5—13.

5. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 23.

6. Бринчук М.М. Эколого-правовой механизм: понятие и сущность // Экологическое право. 2013. № 3. С. 12—19.

7. Васильева М.И. Закон и право граждан на здоровую окружающую среду // Вестник МГУ. Серия 11: Право. 1990. № 6. С. 54.

8. Васильева М.И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. № 1.

9. Ермолина М.А. Принцип платности природопользования и проблемы правоприменения // Правовые вопросы строительства. 2012. № 1. С. 12—15.

10. Комментарий к Конституции Российской Федерации. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Л.А. Окунькова. — М.: БЕК, 1996. — С. 184.

11. Николаев А.В. Защита права гражданина на благоприятную окружающую среду по гражданскому законодательству Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. — С. 36.

12. Определение Верховного Суда РФ от 06.11.2013 № 83-КГпр13-8. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. Определение Верховного Суда РФ от 09.11.2010 № 69-Впр10-12. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Определение Верховного Суда РФ от 18.06.2013 № 70-КГПР13-4 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 12.

15. Определение Верховного Суда РФ от 23.07.2008 № 67-Впр08-2. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Определение Верховного Суда РФ от 28.07.2009 № 78-Впр09-21. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2010 № 78-Впр10-33. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. 2012. № 4. С. 14—19.

19. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 “Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”» // Российская газета. 2008. 9 февр. № 28.

20. Приказ Рослесхоза от 04.04.2012 № 126 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений» // Российская газета. 2012. 20 июля. № 165.

21. Приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 (ред. от 27.03.2008) «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 31.

22. Стокгольмская декларация: принята в городе Стокгольме 16.06.1972 на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (извлечение) // Действующее международное право. — М.: Московский независимый институт международного права, 1997. Т. 3. С. 682—687.

23. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — Киев, 1989. — C. 21—22.