Защита прокурором в порядке гражданского судопроизводства прав несовершеннолетних в странах СНГ

А.В. ГРИШИН,

старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Защита прав детей всегда является одним из приоритетных направлений деятельности любого демократического правового государства. Принцип приоритетности защиты прав ребенка закреплен во Всеобщей декларации прав человека 1948 года, Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Декларации прав ребенка 1959 года, Конвенции о правах ребенка 1989 года.

Страны—участницы СНГ как часть мирового сообщества, имплементировавшие международные правовые нормы в свое законодательство, придают большое значение защите прав несовершеннолетних. Это находит отражение и в правовых актах Содружества, и в национальном законодательстве стран Содружества. Так, ст. 17 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 года провозглашает право каждого несовершеннолетнего на особые меры защиты, требуемые его положением со стороны семьи, общества и государства. Направлены на защиту прав детей принятые странами СНГ Модельный закон о дополнительных гарантиях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (1998) и Модельный закон об основных гарантиях прав ребенка в государстве (1999).

Одним из наиболее эффективных способов защиты прав и свобод несовершеннолетних является судебная защита. В большинстве стран СНГ в осуществлении этого способа защиты немалая роль отводится такому государственно-правовому институту власти, как прокуратура, что закреплено в конституциях ряда стран (Белоруссии, Украины), гражданских процессуальных и семейных кодексах, иных нормативных правовых актах.

В ходе рассмотрения и разрешения в порядке гражданского судопроизводства дел о нарушении прав несовершеннолетних прокурор имеет возможность в полной мере реализовать свою правозащитную функцию, которая является определяющей в работе органов прокуратуры практически всех стран—участниц СНГ. Этому будет способствовать и Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств—участников СНГ в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних (2006). «Сочетание судебных гарантий защиты прав и свобод гражданина и надзорных возможностей прокуратуры создает многоканальность, повышает надежность механизма обеспечения законности», — обратил внимание Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, выступая на 7-й конференции Генеральных прокуроров стран Европы 5 июля 2006 г.

В последние годы в странах СНГ наметилась тенденция к унификации законодательства в рамках Содружества. Подходы к определению места и роли прокуратуры в структуре государственной власти, круга ее полномочий имеют особенности, в том числе в такой сфере деятельности, как защита прав несовершеннолетних в порядке гражданского судопроизводства.

В России прокурор участвует в рассмотрении и разрешении гражданских дел в двух формах — обращается в суд с заявлением (иском) или вступает в процесс для дачи заключения по делам определенных категорий в целях осуществления возложенных на него полномочий.

Прокурор может обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ). Хотя прокурор имеет право обращаться с заявлением в защиту прав несовершеннолетних, т. е. тех, кто не может сам обратиться в суд в силу возраста, суды не всегда принимают такие заявления, мотивируя это, например, наличием у несовершеннолетних законных представителей, которые должны обращаться в суд, или возможностью самих несовершеннолетних обратиться в суд с заявлением. При этом суды не учитывают того обстоятельства, что не всегда интересы родителей, усыновителей и иных законных представителей совпадают с интересами детей, а в некоторых случаях и противопоставляются им.

Нередко законными представителями являются престарелые родственники, не имеющие возможности в силу состояния здоровья, возраста, иных уважительных причин обратиться в суд. Кроме того, несовершеннолетние, не обладающие дееспособностью в полном объеме, в силу возраста, умственного развития, жизненного опыта, уровня образования и ряда других причин не могут сами защищать свои права в суде. В таких ситуациях наиболее оперативным и квалифицированным способом защиты прав детей может быть прокурорское реагирование, к тому же законодатель не связывает право прокурора на обращение в суд в защиту прав несовершеннолетних с наличием или отсутствием у детей законных представителей.

Несмотря на процессуальные ограничения, защита прав детей в судебном порядке остается приоритетным направлением правозащитной деятельности прокуратуры. Активность прокуроров по обращению в суды имеет устойчивую тенденцию к росту, о чем свидетельствуют данные статистической отчетности Генеральной прокуратуры РФ за 2004—2007 годы.

Если в 2004 году в защиту прав несовершеннолетних прокурорами предъявлено в суд 34 518 исков, в 2005 году — 55 162, то в 2006 году — уже 75 422 иска (рост — 36,7%). Только за первое полугодие 2007 года подано 50 238 исков в защиту прав несовершеннолетних.

Одной из наиболее распространенных категорий дел, возбужденных по заявлениям (искам) прокуроров, являются дела о лишении родительских прав. Одновременно с требованиями о лишении родительских прав в соответствии с ч. 2 ст. 91 ЖК РФ во многих случаях заявляются требования о выселении этих лиц в связи с невозможностью их совместного проживания с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав. По делам о лишении родительских прав, возбужденных по заявлению других лиц, которым такое право предоставлено законом, участие прокурора обязательно в силу требований ст. 70 СК РФ.

Среди несовершеннолетних наиболее незащищенными являются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей. Вот почему особую значимость приобретают иски прокуроров о восстановлении нарушенных прав детей этой социальной группы. Речь идет об исках прокуроров о предоставлении детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, жилых помещений; о вселении их в жилые помещения; о признании недействительными договоров приватизации жилых помещений; о взыскании в их пользу алиментов, пенсий, стипендий, пособий и задолженности по различным видам платежей. Право на обращение в суд в защиту таких детей прокурору предоставлено ст. 10 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В последнее время наметилась тенденция к расширению категорий дел, возбужденных по заявлениям прокуроров в защиту жилищных, социальных, трудовых и иных прав несовершеннолетних. Однако и в этой форме участия прокурора в суде, т. е. при вступлении его в процесс для дачи заключения, законодатель существенно ограничил права прокурора. В целях осуществления возложенных на прокурора полномочий он вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ).

К сожалению, таких случаев, предусмотренных законодательством, не так много. Помимо дел о лишении родительских прав, можно выделить дела об усыновлении (удочерении), ограничении родительских прав, о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части, об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным.

Ограничение законодателем категорий гражданских дел, в рассмотрении которых прокурору предоставлено право принимать участие для дачи заключения, не способствует осуществлению в полной мере действенной защиты прав детей.

По законодательству Украины главную роль по защите прав несовершеннолетних, в том числе в порядке гражданского судопроизводства, играют органы опеки и попечительства. Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и интересов несовершеннолетних и участвовать в суде по делам этой категории дел только в случаях, установленных законом. В процесс прокурор может вступать на любой стадии (ст. 45 ГПК Украины).

В соответствии со ст. 36.1 Закона Украины от 05.11.1991 № 1789-XII «О прокуратуре» основанием представительства прокурором в суде интересов гражданина является его неспособность ввиду физического или материального состояния, преклонного возраста или по другим уважительным причинам самостоятельно защищать свои нарушенные или оспариваемые права или реализовать процессуальные полномочия. Формами представительства являются обращение в суд с иском или заявлением о защите прав и свобод другого лица, неопределенного круга лиц, когда нарушаются интересы государства; участие в рассмотрении судами дел. Прокурор может осуществлять представительство в любой стадии судопроизводства.

Статья 165 СК Украины предоставляет право прокурорам обращаться в суд в интересах несовершеннолетних с иском о лишении родительских прав либо об отнятии ребенка без лишения родительских прав (ст. 170). Прокурор также может требовать отмены усыновления и признания его недействительным (ст. 240).

На защиту прокурором прав несовершеннолетних в порядке гражданского судопроизводства ориентировано и законодательство Белоруссии. Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела, если это необходимо для защиты прав и охраняемых законом интересов граждан, в том числе детей (ст. 81 ГПК Республики Беларусь). В отличие от ГПК РФ и ГПК Украины, здесь право прокурора на такое обращение законодателем не ограничено и не зависит от наличия тех или иных условий.

Прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением по любому факту нарушения тех или иных прав и законных интересов несовершеннолетних. К этому его обязывают и положения Закона Республики Беларусь от 19.11.1993 № 2570-XII «О правах ребенка», согласно которым права ребенка и их защита обеспечиваются местными исполнительными и распорядительными органами, прокуратурой и судом, которые в своей деятельности руководствуются приоритетом защиты интересов ребенка (ст. 3). К тому же ребенку самому предоставлено право обратиться за защитой своих прав и законных интересов в прокуратуру (статьи 66.1, 189 КоБС Республики Беларусь). С целью защиты прав и охраняемых законом интересов детей прокурор вправе вступить в дело на любой его стадии.

Согласно ст. 83 ГПК Республики Беларусь участие прокурора в разбирательстве гражданского дела обязательно в случаях, когда дело возбуждено по заявлению прокурора, а также когда необходимость участия прокурора в деле признана судом; в иных случаях, предусмотренных этим Кодексом и другими актами законодательства. Прокурор вправе инициировать возбуждение в судах дел, возникающих из административно-правовых отношений, в случае его несогласия с действиями (бездействием) государственного органа, организации или должностного лица, затрагивающими права и законные интересы несовершеннолетних (ст. 340).

По некоторым категориям гражданских дел право прокурора на обращение в суд с заявлением, а также его обязательное участие в гражданском процессе предусмотрено нормами ГПК Республики Беларусь, КоБС Республики Беларусь, другими нормативными правовыми актами.

В соответствии со ст. 81 КоБС Республики Беларусь прокурор вправе обратиться в суд с иском о лишении родительских прав. Если с таким иском обратились другие заинтересованные лица, участие прокурора в рассмотрении дел этой категории обязательно (ст. 80). Участие прокурора также обязательно по делам о восстановлении в родительских правах, об отобрании ребенка без лишения родительских прав, когда оставление ребенка у лиц, у которых он находится, опасно для него (статьи 84, 85). С обязательным участием прокурора рассматриваются дела об усыновлении (ст. 393.4 ГПК Республики Беларусь, ст. 122 КоБС Республики Беларусь), отмене усыновления (ст. 137 КоБС Республики Беларусь). Прокурор также может сам обратиться в суд с иском об отмене усыновления (ст. 139 КоБС Республики Беларусь).

Декретом Президента Республики Беларусь от 24.11.2006 № 18 «О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях» прокурору предоставлено право обращаться в суд с иском о взыскании с родителей расходов, затраченных государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении. Расходы согласно пунктам 8, 9 возмещаются родителями в следующих случаях:

· отобрания у них детей по решению комиссии по делам несовершеннолетних;

· отобрания у них детей на основании решения суда без лишения родительских прав;

· лишения их родительских прав;

· нахождения их в розыске, лечебно-трудовых профилакториях или в местах содержания под стражей;

· отбывания ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, ограничения свободы, ареста.

В отличие от Белоруссии по законодательству Казахстана участие прокурора в гражданском судопроизводстве обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или когда необходимость участия прокурора в деле признана судом. Прокурор для защиты прав, свобод и законных интересов граждан вправе вступить в процесс по своей инициативе или по инициативе суда для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на него обязанностей.

Иск о защите прав, свобод и законных интересов гражданина может быть предъявлен прокурором лишь по просьбе заинтересованного лица, если оно само по уважительным причинам не может обратиться в суд. Иск в защиту интересов недееспособного гражданина может быть заявлен прокурором независимо от просьбы заинтересованного лица (части 2, 3 ст. 55 ГПК Республики Казахстан). Обращение прокурора в суд с иском в защиту прав граждан, в том числе несовершеннолетних, возможно только при наличии волеизъявления такого лица и уважительных причин, не позволяющих этому лицу самому обратиться в суд. Законодательные ограничения, неконкретность формулировки «уважительные причины» не способствуют защите прокурором прав несовершеннолетних.

Право на обращение в суд с иском в защиту прав несовершеннолетних и обязательное участите прокурора в процессе предусмотрено по делам об усыновлении (ст. 317.4 ГПК Республики Казахстан), о лишении родительских прав, восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав, отмене усыновления (статьи 68, 70, 71, 96 Закона Республики Казахстан от 17.12.1998 № 321-1 «О браке и семье»).

В странах СНГ дети остаются категорией граждан, требующей особых, усиленных мер защиты в силу своего возраста и связанной с ним физической, психической и эмоциональной незрелости. Не случайно в специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ в 2006 году «О соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации» отражено, что отношение к детям наряду с отношением к старшему поколению наиболее точно определяет состояние и уровень развития общества.

Расширение полномочий прокурора по защите прав несовершеннолетних в порядке гражданского судопроизводства не только целесообразно, но и необходимо. При этом обязательно должны учитываться особенности национального законодательства тех или иных стран СНГ.

В целях расширения полномочий прокурора в России следует внести изменения в ст. 45 ГПК РФ, изложив ее ч. 1 в следующей редакции: «Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин является несовершеннолетним, а также по состоянию здоровья, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд».

Часть 3 ст. 45 ГПК РФ целесообразно изложить в следующей редакции: «Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, по делам о нарушении прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела». Изменение законодательства позволит прокурорам эффективнее защищать права несовершеннолетних.