Злоупотребление избирательными правами: проблемы правового ограничения

УДК 342.81 

Страницы в журнале: 38-41

А.А. МАКАРЦЕВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Cибирского университета потребительской кооперации

Злоупотребление избирательными правами является следствием неэффективности норм избирательного законодательства. Наибольший потенциал возможности злоупотребления правами содержится на тех стадиях избирательного процесса, в рамках которых происходит пересечение сферы действия избирательного законодательства с общественными отношениями, регулируемыми нормами иных отраслей российского права.

Ключевые слова: злоупотребление избирательными правами, эффективность норм избирательного права, избирательное законодательство, избирательное право, избирательный процесс

The abuse of voting rights: problems of legal restrictions

Abusing suffrages is a consequence of an inefficiency of norms of the selective legislation. The greatest potential of possibility of abusing the right contains at those stages of selective process in which frameworks there is a crossing of sphere of action of the selective legislation to public relations, adjustable norms of other branches of the Russian right.

Keywords: abusing of electoral rights, efficiency of the norms of the suffrage, the elective legislation, the suffrage, the electoral campaign.

Особенностью избирательных отношений является то, что при их реализации не всегда представляется реальным детально регламентировать все избирательные процедуры, законодательно предусмотреть для обеспечения проведения справедливых выборов возможность ограничения прав личности. Как и в любой другой деятельности, в избирательном процессе выделяется цель, заложенная в нормативном акте при его принятии, и цель, реализующаяся отдельными участниками избирательной кампании. Довольно часто в ходе избирательной практики между этими интенциями выявляются противоречия. Если коллизия возникает вследствие явного нарушения нормативного акта, то в ходе правоохранительной деятельности ее легко можно ликвидировать. Сложность вызывают противоречия, появляющиеся в ходе правомерной деятельности, когда отсутствует нарушение закона, но существует несоблюдение общих правовых принципов. Как отмечает американский правовед А. Вермель, в аналогичных ситуациях возникает конфликт между принципами верховенства права (rule of law) и верховенства закона (rule by law). Соблюдение первого принципа требует более значительного соответствия действий правоприменителя идеям, концепции закона[1]. Причиной возникновения подобных конфликтов чаще всего является злоупотребление субъектами избирательного процесса своими правами.

В юридической науке отсутствует единая точка зрения на понятие злоупотребления избирательными правами. М.С. Матейкович считает, что злоупотребление избирательными правами проявляется в превышении управомоченным субъектом избирательного процесса меры возможного поведения, т. е. в использовании в рамках дозволенного ему общего типа поведения (возможности избирать и быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях) таких вариантов поведения, которые препятствуют реализации права других субъектов избирательного процесса и противоречат интересам избирательного корпуса в целом[2].

И.В. Советников под злоупотреблением правами в избирательном процессе понимает умышленные действия кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, средств массовой информации, избирателей, избирательных комиссий и иных лиц по реализации их субъективных прав, формально не составляющие правонарушения, но направленные на причинение вреда избирательным правам граждан[3].

Обобщая существующие точки зрения, можно отметить, что злоупотребление правами в избирательном процессе означает использование права без явного нарушения закона, влекущее нарушение прав иных субъектов избирательного процесса и противоречащее интересам избирательного корпуса, направленным на проведение справедливых выборов.

Подход, избранный российским законодателем для предотвращения случаев злоупотребления избирательными правами, нельзя признать идеальным. Анализ положений Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[4]  (далее — Закон № 67-ФЗ) позволяет вывести основную концепцию противодействия злоупотреблению избирательными правами, используемую в российских законах.

Законодатель предлагает недопустимость злоупотребления правами рассматривать как обычную запрещающую норму, как предел осуществления субъективного права.

В Федеральном законе от 19.09.1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3  особое внимание законодателя к проблеме предотвращения случаев злоупотребления некоторыми избирательными правами выражалось в том, что понятие «злоупотребление избирательными правами» было вынесено в название ст. 45 «Недопустимость злоупотреблений правом на проведение агитации».

В Законе № 67-ФЗ проводится концепция закрепления рамок правомерного поведения субъектов избирательного процесса. Так, в ст. 56 «Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума» устанавливаются определенные ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, которые в совокупности можно классифицировать как требование о недопустимости злоупотребления предоставляемыми законом правами в ходе агитационной деятельности. Лишь в п. 1.1 ст. 56 закрепляется, что при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума также не допускается злоупотребление свободой массовой информации.

В российском законодательстве отсутствует единый подход к определению методов правового противодействия злоупотреблению избирательными правами. Если по отношению к одним субъектам избирательного права законодатель довольно строго определяет рамки их правомерного поведения, то другим предоставляет более льготный правовой режим. Так, в соответствии со ст. 48 Закона № 67-ФЗ действия, совершаемые при осуществлении представителями организаций, выпускающих средства массовой информации, профессиональной деятельности с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), признаются предвыборной агитацией, если их произвели с такой целью неоднократно. Данное положение дает возможность представителям организаций безнаказанно совершать действия, побуждающие избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), т. е. злоупотреблять своими правами. Также данное положение, по нашему мнению, противоречит цели административного наказания, закрепленной в ст. 3.1 КоАП РФ. Рассматриваемое положение ст. 48 Закона № 67-ФЗ игнорирует права других заинтересованных лиц, в том числе кандидатов (избирательных объединений), против которых возможно вести незаконную агитационную деятельность.

Иной подход к восприятию факта нарушения избирательного законодательства можно увидеть в решениях судебных органов. При оценке обстоятельств избирательного спора судебные органы признают наказуемым правонарушением и однократно совершенное противоправное деяние. Так, 28 января 2008 г. в период избирательной кампании по выборам Президента РФ в телевизионной программе «Час Пик», являющейся передачей производства ЗАО «Телекомпания ТВ-2», работающей на территории Томской области, была обнародована недостоверная информация о том, что на счетах одного из зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ находится сумма 2,7 млрд руб. В передаче «Час Пик» от 29 января 2008 г. было объявлено, что эта информация не соответствует действительности: на счетах кандидата находится сумма 2,7 млн руб. В судебном заседании представитель телекомпании заявил, что в действиях ЗАО «Телекомпания ТВ-2» отсутствует состав административного правонарушения, так как оспариваемая информация была обнародована со ссылкой на сайт издания «Газета». Более того, как только установили недостоверность сведений, телекомпания приняла меры по их опровержению. Суд, рассмотрев дело, признал факт вины телекомпании и назначил наказание в виде административного штрафа[5].

Решение суда является справедливым. В соответствии со ст. 49 Закона РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» журналист должен проверять достоверность сообщаемой им информации. Это положение находит развитие в требовании, закрепленном п. 5 ст. 39 Федерального закона от 31.12.1999 № 228-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»: информационные материалы, размещаемые в средствах массовой информации, должны быть объективными, достоверными, не должны нарушать равенство кандидатов. В связи с этим средство массовой информации в целом и журналист в частности несут ответственность за объективность и достоверность информации. Используя для подготовки программы информацию с сайта «Газета», журналист не воспользовался возможностью проверить ее достоверность. При том что официальные сведения об источниках доходов кандидатов в Президенты РФ были опубликованы в «Российской газете» 26 января 2008 г. и размещены на сайте Центральной избирательной комиссии. Доведя до избирателей недостоверные данные, журналист злоупотребил своим правом на распространение информации и фактически нарушил российское законодательство.

Неэффективность правовых норм, закрепляющих механизмы противодействия злоупотреблению правами, во многом зависит от способа их формулирования. Довольно часто возможность злоупотребления правами ограничивается предписаниями закона, которые не содержат санкций (следовательно, злоупотребляющий правами не может быть привлечен к юридической ответственности), или предусмотренные  законом меры не являются соразмерными нарушению либо не могут быть применены в реальной жизни из-за их неэффективности. Так, в соответствии с п. 6 ст. 56 Закона № 67-ФЗ организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения, обязаны предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Для обнародования указанного опровержения или иного разъяснения эфирное время должно быть предоставлено кандидату, избирательному объединению в то же время суток, в которое была обнародована первоначальная информация, и его объем не должен быть меньше, чем объем эфирного времени, предоставленного для изложения первоначальной информации, но не менее 2 минут. Фактически эта правовая норма в реальной избирательной практике не используется. В случае если организация, осуществляющая выпуск средств массовой информации, целенаправленно распространяет негативную информацию о каком-либо кандидате, т. е. злоупотребляет своим правом на осуществление информирования избирателей, то она предоставляет время для опровержения в последние дни избирательной кампании. Это часто невыгодно кандидату, так как фактически является агитацией против него.

Изучение избирательной практики позволяет высказать мнение, что наибольший потенциал возможности злоупотребления правами содержится на тех стадиях избирательного процесса, в рамках которых происходит пересечение сферы действия конституционного законодательства с общественными отношениями, регулируемыми нормами иных отраслей российского права. Избирательное законодательство позволяет в ходе избирательной кампании различным субъектам избирательного права использовать для достижения публично значимой цели отдельные институты частного права. Более того, в некоторых случаях законодатель отсылает правоприменителя к нормам частного права. При использовании последних фактически осуществляется трансформация частноправовых конструкций в механизмы публичного права, в ходе которой идет их перерождение, обновление в сфере публично-правовой материи. В некоторой степени осуществляется перегрузка публичного регулирования частноправовыми механизмами, вследствие чего проявляются пробелы в поле правового регулирования, что приводит к злоупотреблению правом. Подобные последствия возникают и потому, что правоприменитель, используя механизмы частного права, не осознает, что в ходе избирательной кампании они направлены на достижение иных целей, отличных от тех, которые реализуются в частноправовых отношениях.

Примером неадекватного использования в ходе избирательного процесса института гражданско-правового договора могут являться обстоятельства дела, связанного с выборами депутатов городского Совета г. Новосибирска, рассмотренного Федеральным судом Центрального района г. Новосибирска[6]. Одной из сторон конфликта был кандидат С. — главный редактор газеты «ТВ-Н…», учредителем которой являлся ЗАО «Сиб…». Во время избирательной кампании С. находился в отпуске, предоставленном ему ЗАО «Сиб…».

Предметом жалобы одного из кандидатов являлся агитационный материал кандидата С., название которого совпадало с названием газеты: « “ТВ-Н…”, специальный выпуск, 2005: нашей газете — 10 лет». На последней странице этого печатного агитационного материала было помещено приглашение на праздник, посвященный десятилетию газеты. Пришедшим кандидат обещал розыгрыш призов, конкурсы, бесплатную подписку на «ТВ-Н...», катание на пони, выступление духового оркестра. Кандидат С. выпустил еще две версии печатного агитационного материала с заголовком «ТВ-Н…» с аналогичными объявлениями. По мнению заявителя, действия кандидата С. являлись подкупом избирателей. Представитель С. заявил, что праздничные мероприятия, посвященные юбилею газеты «ТВ-Н…», были организованы и профинансированы ЗАО «Сиб…».

Суд, оценив собранные по делу доказательства, посчитал факт подкупа недоказанным: между кандидатом С. и ЗАО «Сиб…» был заключен договор, согласно которому ЗАО предоставляет С. право использования в агитационных материалах логотипа и названия газеты «ТВ-Н…», а ЗАО имеет право публиковать в данных агитационных материалах объявления некоммерческого характера, в том числе и о проведении праздника. Являясь заказчиком материала, кандидат использовал свое право определять содержание агитационного материала вопреки его назначению и исключительно в целях проведения неправомерной агитации. С одной стороны, кандидат действовал в пределах предоставленных ему субъективных прав по заключению гражданско-правового договора. С другой стороны, он использовал свое право не по назначению и фактически нарушил правила проведения предвыборной агитации: содержание агитационного материала не может являться предметом гражданско-правового договора. И наличие последнего не могло обязать кандидата печатать в агитационном материале информацию, запрещенную законом.

В заключение необходимо отметить, что в позитивном законе конкретный перечень злоупотреблений правом определить невозможно. По мнению австрийского правоведа Е. Шулеф-Стейна, чрезмерное регулирование правоотношений может являться неправомерным ограничением субъективного права[7]. Цели, для которых субъект избирательного права реализует свое субъективное право, хотя и определяются его индивидуальной волей, не должны выходить за рамки базовых правовых принципов.

В связи с этим основополагающим средством противодействия злоупотреблениям избирательными правами следует признать правомочия судебных органов. Именно они в ходе избирательного процесса определяют правомерность той или иной альтернативы поведения, стоящей перед субъектом избирательного права. При этом деятельность судебных органов позволяет не только выявить явные нарушения права, но и провести анализ теоретико-правовых основ правонарушения.

В действующем избирательном законодательстве необходимо более четко определить механизмы, позволяющие предотвратить такого рода действия, определить понятие злоупотребления избирательными правами, средства, позволяющие их квалифицировать. Особое значение имеет регламентация использования субъектами избирательного права для достижения своих целей институтов частного права. Более того, желательно с целью сохранения «чистоты» и прозрачности избирательных отношений предусмотреть запрет на использование в избирательном процессе частноправовых средств.

В связи с этим необходимо также отметить, что применение в рамках избирательного процесса некоторых институтов гражданского права фактически закладывает тенденции дальнейшего развития избирательного права. Законодательное их оформление в рамках избирательного права позволит повысить эффективность законодательного регулирования избирательных отношений.

Библиография

1  См.: Vermeule A. Our Schmitt an administrative Law // Harvard Law Review. 2009. Vol. 122. № 4. P. 1101.

2  См.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. — М., 2003. С. 137.

3 См.: Советников И.В. Злоупотребление пассивным избирательным правом // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 139.

4  СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

5  Там же. 1997. № 38. Ст. 4339.

6  См.: Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Кировского судебного района г. Томска от 19 марта 2008 г.

7  См: Решение суда Центрального района г. Новосибирска от 25 марта 2005 г. // Дело № 4-47/2005.

8  См.: Schulev-Steindl E. Subjetive Rechte. — Springer—Wien—N.Y., 2008. S. 15.