Значение конституционных норм в защите прав и свобод человека и гражданина

УДК 342.41:342.7

Страницы в журнале: 16-21

Ю.Г. Федотова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного права Курганского государственного университета Россия, Курган julia.fedotowa@yandex.ru

Рассматриваются проблемы законотворческой деятельности, связанные с обеспечением реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина. Анализируется законодательное регулирование института парламентского контроля как способа восполнения пробелов Конституции РФ и правозащитного механизма.

Ключевые слова: конституция, права человека, защита, суд, реализация, парламентский контроль.

Как известно, Конституция РФ 1993 года в ст. 2 закрепляет, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». В главе второй Конституции РФ не просто закреплены основные права и свободы человека и гражданина, установлен их открытый перечень, но все содержание Конституции РФ пронизано и прямо или косвенно направлено на установление гарантий реализации данных прав и свобод личности.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия [19].

В современных условиях можно констатировать, что значительность массива нормативных правовых актов, частота и существенность внесения в них изменений не приводит к декларативности конституционных норм, и значение положений Конституции в законотворческой и правоприменительной деятельности довольно велико. Учитывая развитие предмета конституционного права России в сторону его расширения [2, c. 12—21], можно сказать, что многообразие и динамика общественных отношений ставят все новые и новые задачи как для законодательных, так и для правоприменительных органов. В связи с этим в своей деятельности, связанной с установлением содержания, порядка реализации и защиты прав и обязанностей личности, органы государственной власти всех уровней, а также органы местного самоуправления прибегают к конституционным нормам, осуществляя нередко их расширительное толкование.

Так, например, практически все постановления Конституционного Суда РФ принимаются со ссылками на нормы Конституции РФ, закрепляющие основы правового статуса личности и права и свободы человека и гражданина.

Отметим, что несмотря на уже двадцатилетнее действие конституционных норм, по-прежнему сохраняется актуальность проблем реализации принципа равенства независимо от пола. В частности, в постановлении от 30.01.2013 № 3-П Конституционный Суд РФ дал оценку конституционности п. 7 ст. 17 Закона РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и указал, что в случае, если мать в многодетной семье, имеющей в том числе ребенка в возрасте до трех лет, не состоит в трудовых отношениях, гарантия, предусмотренная оспоренной нормой, должна быть предоставлена отцу, являющемуся в этой семье единственным кормильцем. Если же в трудовых отношениях состоят оба родителя, то данная гарантия предоставляется женщине.

Суды общей юрисдикции при оценке обстоятельств дела, определении возможности удовлетворения заявленных лицами, участвующими в деле, ходатайств, также прибегают к конституционным нормам [3], подчеркивая тем самым их прямое действие и высшую юридическую силу, что придает особую значимость вынесенному судебному акту, делает его понятным и доступным гражданину, обратившемуся за защитой своих прав. А это в свою очередь способствует достижению целей осуществления правосудия.

Кроме того, нередко проекты принимаемых в настоящее время нормативных правовых актов не являются совершенными с точки зрения соответствия их норм нормам Конституции РФ и закрепляемым ею конституционным правам и свободам. В частности, в проекте Кодекса административного судопроизводства РФ, принятом в первом чтении Государственной Думой 21 мая 2013 года, предлагается установить дополнительное требование к лицам, которые могут быть представителями в суде, — наличие у них высшего юридического образования. Одновременно предлагается установить обязанность граждан вести дела только через представителя, если у заявителя нет высшего юридического образования. В законопроекте содержится положение о том, что эта обязанность возникает в прямо предусмотренных случаях (в случаях рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в верховных судах республик, краевых судах, областных судах, судах городов федерального значения, суде автономной области и судах автономных округов и Верховном Суде РФ) [20].

В то же время принимаемые нормативные правовые акты могут существенно дополнять положения Конституции РФ и даже устранять ее пробелы. Так, 07.05.2013 года после многолетних дискуссий был принят Федеральный закон № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее — Закон № 77-ФЗ). Его принятие восполнило пробел конституционного положения о том, что Федеральное Собрание РФ — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94), в то время как наличие у парламента контрольной функции является общепризнанным [1, с. 385—386; 4, с. 34—37; 8, с. 87; 9, с. 12; 11, с. 65—69; 12, с. 7—8; 13, с. 16—18; 14, с. 7—9; 15, с. 9—17; 16, с. 273; 17, с. 48—52, 60—61; 18; 21, с. 144; 22, с. 29—32; 23; 24, с. 6—10; 25, с. 28—37], а потребность ее нормативного закрепления в России давно назрела.

Принятие Закона № 77-ФЗ имеет особую значимость, поскольку он законодательно оформляет порядок реализации такого правозащитного механизма, как парламентский контроль, одной из целей которого согласно ст. 2 Закона является защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина.

В качестве цели парламентского контроля указано и противодействие коррупции (п. 5 ст. 2 Закона № 77-ФЗ). Ученые отмечают, что важнейшей антикоррупционной мерой является полноценная реализация одной из трех функций парламента — контрольной, и парламентские расследования должны стать действенным средством борьбы с этим явлением. Если парламент обладает реальными сдержками и противовесами, то конституционный строй не номинальный, а реальный. Парламентаризм, а точнее, представительная демократия — антитеза не только авторитаризму, но и коррупции. В этом состоит конституционная ценность представительной демократии [5, с. 18—24; 6, с. 24—28].

Особенно важным является то, что в соответствии со ст. 2 Закона № 77-ФЗ в числе целей парламентского контроля указана защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, а также укрепление законности и правопорядка, обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Таким образом, субъекты парламентского контроля общефедерального уровня осуществляют деятельность по обеспечению реализации Конституции РФ и защите прав и свобод личности. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является также и принципом парламентского контроля (п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ).

Следует отметить особое значение закрепленного в п. 5 ч. 1 ст. 3 Закона № 77-ФЗ принципа системности парламентского контроля. Значимость данного принципа состоит в том, что системность применения всех форм парламентского контроля, комплексный подход к решению стоящих перед субъектами парламентского контроля задач сделает возможным достижение целей парламентского контроля. Подчеркнем, что далеко не каждая форма парламентского контроля способствует достижению всех поставленных в Законе № 77-ФЗ задач, поэтому важным является систематическое применение данных форм по мере их необходимости. В этой связи представляется важным и обоснованным установление в гл. 3 Закона № 77-ФЗ правовых основ планирования и осуществления парламентского контроля. При этом парламентское расследование как форма парламентского контроля представляет именно то средство, использование которого может способствовать достижению всех указанных законодателем задач. Предмет парламентского расследования включает факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, и обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», далее — Закон № 196-ФЗ).

Парламентское расследование представляет собой не только деятельность парламентской комиссии по исследованию фактов, сбору и анализу информации, но и систему мер, применяемых законодательным органом при реализации контрольных полномочий как в процессе работы соответствующей парламентской комиссии, так и по завершении ее работы после представления итогового доклада. Специфика парламентского расследования как формы парламентского контроля заключается в том, что данный институт позволяет законодательному органу не только применить контрольные полномочия по конкретному факту или обстоятельству, но и использовать комплексный подход к решению проблемы законодательного регулирования общественных отношений путем последующего совершенствования нормативных правовых актов. Итоги парламентского расследования могут быть связаны не только с выявлением и устранением имеющихся нарушений в деятельности подконтрольных субъектов, но и устранением причин возникновения правонарушений. Тем самым эффективность проведения парламентского расследования является важным фактором действенности осуществления законодательной власти в целом. Несмотря на наличие опыта и инициирования парламентских расследований, а также проблем, разрешение которых представляется наиболее эффективным посредством проведения парламентского расследования, правовой механизм их проведения нельзя признать безупречным, в связи с чем он требует усовершенствования.

Отметим, что Закон № 77-ФЗ в качестве субъектов парламентского контроля определяет именно общефедеральные органы — Парламент России, его палаты, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, образуемые ими органы. Данное положение соответствует ч. 1 ст. 77 и п. «н» ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. При этом стоит указать на целесообразность закрепления в региональном законодательстве контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, нельзя не отметить отсутствие в числе форм парламентского контроля (ст. 5 Закона № 77-ФЗ) такой конституционно определенной формы, как выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности (ст. 93 Конституции РФ). Учитывая, что выдвижение обвинения против Президента РФ является конституционно-правовым институтом, то предпочтительно урегулирование порядка работы специальной комиссии, образованной Государственной Думой, федеральным законом. На наш взгляд, Закон № 196-ФЗ должен содержать отдельную главу, посвященную порядку работы такой комиссии, а Закон № 77-ФЗ должен включать в перечне форм парламентского контроля выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

За пределами законодательно установленных форм парламентского контроля остался и правовой мониторинг, предполагающий изучение, наблюдение за практикой реализации законов без вмешательства в деятельность правоприменительных органов. Таким образом, по-прежнему актуальны выявленные учеными проблемы проведения палатами Федерального Собрания правового мониторинга: для его проведения нет реальной правовой и организационной базы, отсутствует единая концептуально-методологическая основа, что приводит к снижению его эффективности [7, с. 24—28; 10, с. 5—11].

Также разработчиками Закона № 77-ФЗ не учтено, что предусмотренные регламентами палат Федерального Собрания РФ «круглые столы», конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палат, пресс-конференции, деятельность рабочих групп, экспертных советов могут иметь контрольный характер. Как известно, каждая из палат Федерального Собрания РФ принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч. 4 ст. 101 Конституции РФ), то есть может определить возможность осуществления контрольных полномочий в приемлемой форме самостоятельно. В связи с изложенным считаем необходимым установление открытого перечня форм парламентского контроля в ст. 5 и гл. 2 Закона № 77-ФЗ.

Полагаем также, что нормы анализируемого Закона № 77-ФЗ должны содержать положения, касающиеся взаимодействия субъектов парламентского контроля с органами, обладающими специальными сведениями, осуществляющими сбор, систематизацию, хранение определенной информации. Это касается прежде всего правоохранительных органов, органов финансового контроля. Такое взаимодействие будет способствовать достижению целей парламентского контроля.

Считаем очень важным и прогрессивным изложение в ст. 15 Закона № 77-ФЗ видов решений палат Федерального Собрания РФ по результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля, в частности, по совершенствованию законодательства. В качестве предложения укажем, что по итогам применения средств парламентского контроля возможно принятие не только решений о необходимости совершенствования нормативно-правового регулирования, но и о проведении определенных социально-экономических мероприятий, финансировании за счет средств федерального бюджета целевых программ соответствующей отрасли, мероприятий, работ, предоставлении бюджетных инвестиций и т. п. Кроме того, считаем не совсем соответствующим целям парламентского контроля употребление понятия обратиться применительно к лицам, имеющим право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности, органам прокуратуры РФ или Следственному комитету РФ. На наш взгляд, субъекты парламентского контроля направляют соответствующие сведения, материалы с изложением мер, которые рекомендовано принять соответствующим органам или должностным лицам.

Подчеркнем необходимость своевременной и качественной реализации принципа гласности парламентского контроля вплоть до стадии принятия решений по итогам проведения контрольных мероприятий. Это способствует реализации права каждого на получение информации и позволяет заинтересованным лицам ссылаться на факты, имеющие значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, без необходимости их доказывания по существу. Таким образом, итоги парламентского контроля, доведенные до общего сведения, приобретут правовой режим общеизвестных фактов, что облегчит процедуру судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций в диспозитивном порядке, а также укрепит процессуальные гарантии при обращении в суд с групповыми исками, исками в защиту интересов неопределенного круга лиц со стороны прокуратуры, иных уполномоченных органов и организаций.

Таким образом, Конституция РФ играет чрезвычайно важную роль в реализации и защите прав и свобод человека и гражданина. Определение содержания, порядка реализации и защиты прав и свобод личности непосредственно связано с толкованием конституционных норм, имеющих высшую юридическую силу и прямое действие. Учитывая актуальность проблем правового статуса личности и отраслевых вопросов правоприменения в области прав и свобод человека и гражданина, на сегодняшний день можно констатировать, что Основной закон Российского государства выступает наиважнейшим источником прямо и косвенно закрепленных юридических гарантий. Полагаем, что с учетом динамики развития конституционно-правовых отношений и расширения предмета конституционного права России такая роль Конституции РФ должна только усиливаться.

Список литературы

1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т.  — М., 2007. Т. 2.

2. Авакьян С.А. Тенденции развития конституционно-правового регулирования общественных отношений в современной России // Конституция Российской Федерации: политико-экономические приоритеты: мат. всерос. науч.-практ. конф. — Омск, 2009.

3. Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Курганского областного суда от 15.11.2012 по делу № 33-2588/2012 // URL: http://oblsud.kurgan.ru/_view.php?num= 45400001211201338156561001452050&r=0.050061588638149246 (дата обращения: 01.12.2012).

4. Безруков А.В. Законодательная власть в системе разделения властей // Современное право. 2010. № 2.

5. Боброва Н.А. Понятие конституционного строя, двойственность его природы // Право и политика. 2002. № 2.

6. Боброва Н.А., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1.

7. Гранкин И.В. Контрольная деятельность палат парламента России: состояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.

8. Демидов М.В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. № 4.

9. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. — М., 2005.

10. Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика. 2008. № 10.

11. Макаров И.А. Процедуры реализации принципа законности в деятельности законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 11.

12. Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5.

13. Мандрыка Е.В. К вопросу компетенции парламентов России и Украины // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21.

14. Никитенко М.Г. Депутатские слушания в контексте функционального аспекта деятельности представительных органов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

15. Овсепян Ж.И. Парламент как основа демократического конституционного строя  (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2.

16. Овсепян Ж.И. Система высших органов государственной власти в России (диалектика конституционно-правовых основ с начала XX по начало XXI в.). — Ростов н/Д, 2006. (Сер. «Монографии». Вып. 5).

17. Окулич И.П., Усатов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации: моногр. — Челябинск, 2008.

18. Парламентское право России: курс лекций / под общ. ред. О.Н. Булакова. — М., 2007.

19. О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8  // Российская газета. 1995. № 247.

20. Проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

21. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. — М., 2001.

22. Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.

23. Федотова Ю.Г. Парламентское расследование как форма парламентского контроля в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — Челябинск, 2012.

24. Шерин А.Н. Парламентский контроль: зарубежный, советский и российский опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 11.

25. Яблонская А.Б. Контрольная функция органов законодательной власти Российской Федерации // Гражданин и право. 2010. № 2.