Значение координации земельного законодательства для гарантий конституционных прав собственности на землю

УДК 349.41:342.7

Страницы в журнале: 81-85 

М.Р. Габитов,

кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и финансового права Института права Башкирского государственного университета Россия, Уфа maratgabitov@mail.ru

Рассматривается современное получение и регулирование сведений о местоположении и правовом статусе земельных участков. Автором анализируется правовое регулирование геодезии и картографии как одного из элементов в системе норм современного земельного законодательства, направленного на гарантии права собственности на земельные участки.

Ключевые слова: геодезия, картография, кадастр недвижимости, земельные правоотношения, юридические определения, компьютерный формат, координация законодательства.

Статья 6 «Геодезическая и картографическая основа кадастра недвижимости» Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон № 221-ФЗ) прямо отсылает к Федеральному закону от 26.12.1995 № 209-ФЗ «О геодезии и картографии» (далее — Закон № 209-ФЗ). Эта отсылка связывает кадастровую деятельность с деятельностью картографической и «привязывает» надстроечные юридические действия к: а) географическим координатам в масштабе всей планеты (геодезия), поскольку название нормативного правового акта — «О геодезии…», и б) к определенным картографическим данным. До принятия Закона № 209-ФЗ в российском законодательстве (например, в Законе № 221-ФЗ) такой привязки не было, но теперь федеральные законы от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее — Закон № 78-ФЗ), от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», законы № 221-ФЗ и № 209-ФЗ нужно рассматривать как единый и сбалансированный блок законодательства, в котором каждый закон является частью одного тематического института.

Проанализируем земельное законодательство и дополняющее его законодательство о геодезии и картографии с позиции его скоординированности и направленности на реализацию прав граждан на землю, а также возможности работы в компьютерном формате.

1. Поскольку земельное законодательство должно быть системой, а не набором фрагментарных и разбалансированных текстов, оно должно основываться на единых базовых категориях. Однако определения различаются, что, в свою очередь, «деформирует» последующие статьи, а по большому счету, сам смысл закона. Вот примеры.

Согласно ст. 1 Закона № 209-ФЗ, геодезия — область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени.

Часть 1 ст. 6 Закона № 221-ФЗ устанавливает, что геодезической основой государственного кадастра недвижимости являются государственная геодезическая сеть и создаваемые в установленном Правительством РФ порядке геодезические сети специального назначения (опорные межевые сети). В Законе № 209-ФЗ термина «государственные геодезические сети» нет, как нет и терминов «геодезические сети специального назначения» и «опорные межевые сети». Формулировку «создаваемые в установленном Правительством Российской Федерации порядке геодезические сети специального назначения», исходя из толкования статей указанных законов, нужно толковать так: Правительство РФ создает «сеть специального назначения» в масштабе планеты Земля для ведения российского государственного кадастра недвижимости.

Кроме того, первое, что замечается после прочтения и попытки включить Закон № 209-ФЗ в систему земельного законодательства, то, что он больше посвящен геодезии, а не картографии, причем законодатель эти определения ставит параллельно, что неуместно, особенно если отсылки идут к земельному законодательству. Так, в ст. 3 Закон № 209-ФЗ разделил геодезическую и картографическую деятельность на «геодезические и картографические работы федерального назначения, результаты которых имеют общегосударственное, международное и межотраслевое значение» и «геодезические и картографические работы специального (отраслевого) назначения, необходимость проведения которых определяется потребностями субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных отраслей, граждан и юридических лиц».

Согласно ч. 4 ст. 6 Закона № 221-ФЗ, «для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат». Этот пункт затрагивает статьи 8—13 Закона № 221-ФЗ, в которых определяются кадастровые сведения федеральных объектов, сведения о прохождении государственной границы Российской Федерации, сведения о границах между субъектами Российской Федерации, сведения о территориальных зонах, сведения об объектах, имеющих относительно небольшой масштаб, о кадастровом делении территории Российской Федерации и об объектах, к которым применимы все сведения, как геодезические, так и картографические.

Согласно ч. 2 ст. 12 Закона № 221-ФЗ, в государственный кадастр недвижимости вносятся следующие сведения о геодезической основе кадастра: каталоги (списки) координат пунктов опорных межевых сетей с указанием системы координат, типы знаков опорных межевых сетей, описания местоположения пунктов опорных межевых сетей (абрисы).

При этом, как видим из ч. 2 ст. 12 Закона № 221-ФЗ, термин «межевые сети» относится к геодезии, т.е. «деятельности по определению фигуры, размеров, гравитационного поля Земли, координат точек земной поверхности и их изменений во времени», а не картографии. Непонятно, как реализовать такой большой масштаб в рамках одного российского закона.

Таким образом, геодезия и картография — работы разного масштаба, уровня и сферы, но законы № 221-ФЗ и № 209-ФЗ сводят их в одну и называют эту «деятельность» непонятными терминами.

2. В преамбуле Закона № 209-ФЗ сказано, что «настоящий Федеральный закон направлен на создание условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также условий для функционирования и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в области геодезии и картографии». Однако содержание статей Закона № 209-ФЗ не раскрывает и не обеспечивает «создание условий для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц в картографической продукции», поскольку основная потребность граждан и юридических лиц — собственников, землевладельцев, землепользователей состоит в получении точных своих карт земельных участков.

Статьи Закона № 209-ФЗ, имеющие отношение к обеспечению земельных участков точными картами и землеустроительными картами (планами), следующие — 2, 3, 4, 6, 11, 12. Приведем эти статьи (или части статей) и дадим им комментарий в ключе координации с земельным законодательством, поскольку составление карт местности — это первый этап землеустроительной деятельности и основа для дальнейших действий — внесения сведений в кадастр и в реестр регистрации прав.

Часть 1 ст. 2 «Правовое регулирование в области геодезической и картографической деятельности» Закона № 209-ФЗ говорит, что «имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, возникающие в процессе геодезической и картографической деятельности, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации». Налицо несоответствие, а именно — составление карт не всегда регулируется гражданским законодательством. Объектами «геодезической и картографической деятельности» являются «территория Российской Федерации, материки земного шара, Мировой океан, в том числе острова, и космическое пространство, в том числе естественные небесные тела» (ч. 4 ст. 4 Закона № 209-ФЗ). Все они не являются объектами гражданского законодательства, ничего подобного в гл. 5 «Объекты гражданских прав» Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года не предусмотрено.

Как видно из названия ст. 3 «Геодезическая и картографическая деятельность», Закон № 209-ФЗ разделил эти два вида деятельности, однако в содержании статьи этого разделения нет, в ч. 3 отмечено, что к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения относятся создание и обновление топографических планов, предназначенных для оставления генеральных планов участков строительства различных объектов, подземных сетей и сооружений привязки зданий и сооружений к участкам строительства, а также для выполнения иных специальных работ, создание тематических карт, планов и атласов специального назначения в графической, цифровой и иных формах, издание этих карт, планов и атласов, геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работ.

Из содержания этой и последующих статей видно, что он не регулирует специальные работы при межевании земель, ведении кадастров. Статьи, которые должны быть картографической основой кадастра, предусмотрены в гл. II «Регулирование и осуществление геодезической и картографической деятельности» Закона № 209-ФЗ. Вот названия статей этой главы: ст. 5 «Вопросы ведения Российской Федерации в области геодезической и картографической деятельности», ст. 6 «Нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности», ст. 7 «Метрологическое обеспечение геодезической и картографической деятельности», ст. 8 «Финансирование геодезической и картографической деятельности», ст. 9 «Государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации», ст. 10 «Авторское право на картографические материалы», ст. 11 «Федеральная собственность на геодезическую и картографическую продукцию», ст. 12 «Лицензирование геодезической и картографической деятельности», ст. 13 «Государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью», ст. 14 «Геодезическая и картографическая деятельность в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации», ст. 15 «Передача информации об объектах местности», ст. 16 «Охрана пунктов государственных геодезических сетей», ст. 17 «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о геодезической и картографической деятельности», ст. 18 «Возмещение вреда, причиненного в результате геодезической и картографической деятельности». Даже из названий статей видно, что нет связи с земельным законодательством, той его части, которая касается карт и планов земельных участков, т.е. вопросы правового регулирования «работ по межеванию земель, ведению кадастров» остаются открытыми.

Вот более яркий пример. В Законе № 78-ФЗ отсутствует четкий перечень документов о результате землеустроительных работ, а в Законе № 221-ФЗ отсутствует состав сведений, вносимых в кадастр недвижимости, который вносит кадастровый инженер. Пробелы продолжаются в Законе № 209-ФЗ. Так, ст. 6 «Нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности» определяет, что нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности устанавливают порядок организации геодезических и картографических работ, технические требования к ним, нормы и правила их выполнения и утверждаются федеральным органом исполнительной власти по геодезии и картографии, а также по согласованию с ним иными федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативно-технические документы в области геодезической и картографической деятельности обязательны для исполнения всеми субъектами геодезической и картографической деятельности, предназначены для государственного регулирования геодезической и картографической деятельности и являются основой для проведения государственных и иных экспертиз, осуществления государственного геодезического надзора за геодезической и картографической деятельностью, а также для решения спорных вопросов. Видно, что законодатель не перечисляет тех картографических планов и документов, которые будут проводить субъекты землеустройства, а только «устанавливает требования» и «обязательность для исполнения всеми субъектами».

3. В настоящее время принят еще один нормативный акт, расширяющий весь этот (теоретически ставший единым) институт землеустроительных, кадастровых, регистрационных и картографических отношений и связывающий (землеустроительные, кадастровые, регистрационные и картографические) отношения со спутниковыми системами и компьютерным обеспечением. Это Концепция развития отрасли геодезии и картографии до 2020 года (далее — Концепция), принятая распоряжением Правительства РФ от 17.12.2010 № 2378-р.

Большая часть текста Концепции посвящена (так же как и Закон № 209-ФЗ) вопросам геодезии (а не картографии) и решения геодезических масштабных работ с применением спутниковых систем. Вся вторая часть Концепции «Основные задачи и направления…» посвящена спутниковым системам.

Согласно разд. 2 гл. 1 «Развитие системы картографического обеспечения Российской Федерации» Концепции, основные цели развития системы картографического обеспечения следующие. Важным элементом инфраструктуры пространственных данных в Российской Федерации должна стать открытая цифровая картографическая основа. Использование такой основы и исходных для нее базовых пространственных данных при создании различных специальных (отраслевых) карт и планов обеспечит совместимость пространственных данных и пространственной информации в различных государственных и муниципальных информационных ресурсах, а также обеспечит возможность межведомственного информационного взаимодействия при решении государственных и муниципальных задач. Кроме того, создание такой основы и обязательность ее использования сократят дублирование картографических работ, осуществляемых различными федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При этом в картографическом производстве отрасли геодезии и картографии должен быть разработан и утвержден унифицированный информационный классификатор картографической информации электронных планов городов, топографических, обзорно-географических и авиационных карт, правил цифрового описания картографической информации электронных карт, справочно-технологических параметров цифровых и электронных карт, в том числе для обеспечения обороны и безопасности государства. Основным источником информации для создания и обновления государственных топографических карт и планов, специальных (отраслевых) карт и планов являются материалы дистанционного зондирования Земли, получаемые космическими аппаратами, воздушными и наземными средствами.

Как нет разделения на геодезию и картографию в Законе № 209-ФЗ, так отсутствие разделения продолжается и в Концепции. В разд. 3 гл. 2 «Государственное регулирование геодезической и картографической деятельности в Российской Федерации» Концепции это разделение только предусмотрено: «В целях совершенствования системы государственного регулирования картографической деятельности необходимо уточнить установленный Федеральным законом “О геодезии и картографии” перечень картографических работ. В частности, из состава картографических работ должны быть исключены такие работы, как организация серийного производства картографической техники, ведение картографо-геодезического фонда, дистанционное зондирование Земли в целях осуществления картографической деятельности и ряд других.

К картографической деятельности должны быть отнесены работы, результатом которых является отображение в цифровой и графической формах информации о пространственных объектах или их элементах, в том числе об их пространственном размещении и характеристиках.

<…> Объектом технического регулирования картографических работ должны быть визуализированные наборы пространственных данных (картографические материалы). Необходимо также установить перечень картографической продукции, в отношении которой должны быть установлены технические регламенты».

В соответствии со сроками реализации Концепции, исключение из состава работ серийного производства картографической техники, ведение картографо-геодезического фонда и «визуализированные наборы пространственных данных (картографические материалы)» будут реализованы к 2020 году.

Из этого сжатого экскурса по выявлению недоработок и пробелов можно сделать следующие выводы и предложения.

1. Законодатель поставил «геодезию» и «картографию» в один ряд, в то время как это разные объекты, имеющие разные масштабы и характеристики. Следовательно, на наш взгляд, необходимо четко разделить геодезию и картографию, поэтому предлагаем теоретические термины:

1) космическая картография — изображения, полученные с высот от 900 и 1000 метров, принятые на компьютер и полученные в цифровой форме, состоящие из пикселей, термин, относящийся к «геодезии»;

2) тематическая или отраслевая картография. Термин не нов — любая карта, какой бы она ни была, посвящена определенной теме, и термин «тематическая картография» давно вошел в обиход во всем мире. Тематических карт существует огромное множество, они касаются всего, что представляет какой-либо аспект размещения в настоящем, прошлом или будущем пространстве и в определенном ракурсе, например военные карты, карты полезных ископаемых и т.д.

В нашем случае одно из направлений отраслевой картографии — составление карт (планов) земельных участков, закрепляющих право собственности, землевладения, землепользования физических и юридических лиц. Именно таким землеустройством занимаются саморегулируемые организации и кадастровые инженеры, в большинстве своем именно такие земельные участки ставятся на кадастровый учет, продаются и покупаются, именно такие земельные участки являются объектом конституционных прав граждан Российской Федерации на землю.

Введение терминов, касающихся только определенных карт, направленных на земельные участки определенных категорий и размеров, структурирует объекты; субъекты земельных правоотношений, нормы законодательства.

2. Четко оформленное теоретическое разделение послужит основой земельного законодательства. Так, можно сразу предложить структурировать земельное законодательство, например, Закон № 78-ФЗ будет разделен на выполнение землеустроительных работ: а) федерального масштаба и б) землеустроительных работ земельных участков, которые лягут в основу кадастровых сведений.

Соответственно, Закон № 221-ФЗ также будет условно поделен на:

а) территории, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации;

б) собственности муниципальных образований;

в) межевые карты (планы) для постановки на кадастровый учет земельных участков физических и юридических лиц.

3. В условиях отсутствия единых определений и разбалансированности рассмотренных земельных законов продолжается акцент государственной политики на геодезию, а не картографию и обеспечение точными картами собственников, землевладельцев и землепользователей. Следовательно, на наш взгляд, Концепция должна включить в себя, в первую очередь, приведение картографической документации и составление новых карт с кадастровой документацией и данными реестров и о правовом положении земель в единую скоординированную систему, каждый из элементов которой будет эту систему укреплять, дополнять и связывать.

Например, можно предложить в Концепции опубликовать закрытый перечень картографических работ, которые войдут в «землеустроительную документацию», предусмотренную ст. 19 Закона № 78-ФЗ, и станут основой постановки на кадастровой учет и регистрации прав на недвижимость. В этом варианте технические инструменты (данные, полученные ГЛОНАСС и внесенные в государственные информационные банки) будут связующим звеном и «цементирующей» основой всех правовых сведений, техническим «гарантом» правового положения земель, гарантом права собственности на земельные участки.