Значение норм об экспертизе проектной документации в системе требований по обеспечению охраны окружающей среды

УДК 349.6

Страницы в журнале: 14-19

Е.С. Болтанова,

кандидат юридических наук,  доцент кафедры гражданского права Западно-Сибирского филиала Российской академии правосудия Россия, Томск bes2@sibmail.com

Реформирование российского законодательства привело к отмене для проектной документации подавляющего большинства зданий, сооружений требования об ее экологической экспертизе. Автором ставится под сомнение сделанный Конституционным Судом РФ вывод, что замена экологической экспертизы проектной документации на экспертизу, предусмотренную нормами законодательства о градостроительной деятельности, является формальной. Доказывается, что градостроительная экспертиза не способна заменить экологическую экспертизу, и предлагаются изменения действующего законодательства в этой сфере.

Ключевые слова: строительство, застройка земель, экспертиза проектной документации, экологическая экспертиза.

Введение. Целью настоящей статьи является сравнительный анализ норм об экологической экспертизе и экспертизе проектной документации, предусмотренной законодательством о градостроительной деятельности (далее — градостроительная экспертиза). С одной стороны, застройка земель с позиции комплексного воздействия на окружающую природную среду характеризуется возникновением общественных отношений по эксплуатации природного объекта для строительства, реконструкции путем реализации права природопользования, с другой — корреляционно развиваются отношения, основной целью которых является охрана природных объектов, не предоставленных застройщику для непосредственного использования, поэтому экологическая составляющая строительной деятельности очевидна.

Эколого-правовое регулирование системы общественных отношений, возникающих и динамично развивающихся при строительстве зданий, сооружений, в том числе в части требований о проведении экологической экспертизы, направлено на обеспечение рационального использования и воспроизводства природных объектов, природных ресурсов, экологической безопасности, поддержание и восстановление качества окружающей среды. Действующее законодательство о градостроительной деятельности содержит достаточно много норм, имеющих экологическую направленность, но, как будет показано в настоящей статье, не может, да и не должно заменить законодательство экологическое, даже если речь идет об экологической оценке проектной документации.  

Основные положения. Проведение экологической экспертизы является гарантией обеспечения рационального природопользования, принятия экологически взвешенного решения о строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, недопущения негативного воздействия строительной деятельности на окружающую среду. И.О. Краснова справедливо отмечает, что реализация принципа превентивной охраны природы и предупреждения негативного антропогенного воздействия на окружающую природную среду (в том числе через порядок Оценки воздействия на окружающую среду) является одним из эффективных путей решения экологических проблем, поскольку профилактика по сравнению с мерами борьбы против уже наступившего негативного для окружающей среды результата хозяйственной деятельности способствует предотвращению порой трудно устраняемых экологических изменений [7, с. 160]. Оценка воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду и экологическая экспертиза, как подчеркнул Конституционный Суд РФ, относятся к основным элементам механизма обеспечения экологической безопасности [8].

Экологическая экспертиза, — пишет С.А. Боголюбов, — «базовый институт, направленный на предупреждение потенциальной деградации природы при условии исключения злоупотреблений и коррупции» [2, с. 8—9]. О.Л. Дубовик подчеркивает, что экологическая экспертиза «на протяжении более 10 лет реально являлась действенным инструментом охраны окружающей среды» [5, с. 315], М.М. Бринчук считает ее «единственной эффективной мерой охраны окружающей среды в Российской Федерации в 90-е годы прошлого века» [4, с. 6]. Тем не менее в связи с развитием градостроительного законодательства с 1 января 2007 го-

да перечень объектов экологической экспертизы, содержащийся в ст. 11 и 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ), был значительно сокращен. Объектом государственной экологической экспертизы является проектная документация незначительного количества объектов капитального строительства, выделение которых произведено законодателем с учетом их будущего территориального размещения (на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения; на континентальном шельфе; в исключительной экономической зоне; во внутренних морских водах и в территориальном море) либо особой опасности для хрупкого взаимодействия отдельных компонентов природы и окружающей среды в целом (искусственные земельные участки; объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса опасности).

Такие изменения связаны с одной из современных тенденций российского законодательства, заключающейся в реформировании нормативных правовых актов с целью уменьшения административных барьеров предпринимательской деятельности, упрощения взаимодействия государства и предпринимателей в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности, повышения прозрачности и комфортности ведения бизнеса, в том числе в части снижения издержек предпринимательского сообщества (см., например, [9]).

«Исключение из перечня объектов проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий, магистральных трубопроводов и других экологически опасных объектов специалисты в области охраны окружающей среды оценивают как разрушение, уничтожение государственной экологической экспертизы» [4, с. 6]. С точки зрения Конституционного Суда РФ речь идет лишь о смене формы проверки — вместо государственной экологической экспертизы, государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз проводится единая государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации 2004 года (далее — ГрК РФ) [8]. Действительно ли произошла просто замена формы проверки проектной документации или «с водой выплеснули и ребенка», можно определить при анализе действующего законодательства об экспертизе в строительной сфере. Необходимо заметить, что любая превентивная экспертиза «вторгается» в экономическую сферу, что само по себе позволяет предпринимателям утверждать о ее негативном влиянии на инвестиционную привлекательность бизнеса. Но насколько частные интересы застройщиков согласуются с публичными интересами в рассматриваемой сфере?

ГрК РФ предусматривает две разновидности экспертизы: экспертизу результатов инженерных изысканий и экспертизу проектной документации (см. ч. 3.2, подп. 3 ч. 8, ч. 9 ст. 49 ГрК РФ), кроме того, дублирует положения ст. 11 и 12 Федерального закона № 174-ФЗ об обязательности экологической экспертизы проектной документации ряда объектов (ч. 6 ст. 49 ГрК РФ). Является ли замена требований о проведении экологической экспертизы проектной документации на экспертизу проектной документации в соответствии с положениями градостроительного законодательства лишь формальной (как это определяет Конституционный Суд РФ)?

Очевидно, что независимо от вида экспертизы ее проведение базируется на общих основополагающих принципах экспертной деятельности (независимости, полноты, объективности, научности) и деятельность экспертов должна осуществляться в соответствии с законодательными требованиями. Общим для экологической и градостроительной экспертизы является установление в ходе их проведения соответствия только намечаемой строительной деятельности путем оценки проектной документации. Экспертиза является важным инструментом поддержания правопорядка и элементом организационно-правового механизма охраны интересов государства и частных лиц.

Часть 5 ст. 49 ГрК РФ устанавливает пределы проверки проектной документации при градостроительной экспертизе — это оценка соответствия требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий. В ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Технический регламент о безопасности зданий, сооружений» (далее — Федеральный закон № 384-ФЗ) предусмотрено, что безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) обеспечивается посредством соблюдения требований данного технического регламента и требований стандартов и сводов правил, включенных в Перечень национальных стандартов и сводов правил, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 № 1047-р; а также Перечень документов в области стандартизации, утвержденный Приказом Ростехрегулирования от 01.06.2010 № 2079. Результатом экспертизы является подтверждение (или неподтверждение) соответствия проектной документации результатам инженерных изысканий и техническим регламентам.

Технические регламенты, соответствующие стандарты и своды правил определяют характеристики доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, энергетической эффективности зданий и сооружений, а также безопасности здания или сооружения, что предполагает оценку свойств их строительных конструкций, оснований, материалов, элементов сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения с позиции безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду.

Предмет экологической экспертизы проектной документации шире. При проведении экологической экспертизы эксперт не ограничивается техническими регламентами, содержащимися в них нормативными техническими требованиями. Статья 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) прямо закрепляет, что проверка осуществляется на соответствие экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Законодательство в области охраны окружающей среды состоит из федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона № 7-ФЗ). Важнейшее значение приобретает оценка существующих законодательных ограничений строительства, связанных, например, с местом расположения планируемого объекта. Эксперт государственной экологической экспертизы в силу ст. 16 Федерального закона № 174-ФЗ обязан осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам РФ и ее субъектов в области охраны окружающей среды, нормативно-техническим документам.

М.М. Бринчук выделяет две группы экологических требований, которым должна соответствовать планируемая деятельность: требования по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанные как наукой, в том числе экологической, так и практикой, и вытекающие из законов развития природы, а также те требования, которые содержатся в действующем законодательстве в области охраны окружающей среды и природопользования. При этом в экспертизе участвуют, как правило, специалисты — представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований [3, с. 30—31].

Очевидно, что при проведении экологической экспертизы происходит более глубокий анализ и оценка всех требований в сфере охраны окружающей среды и природопользования и с учетом этого — определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы. Более того, в юридической литературе отмечается, что предмет экологической экспертизы гораздо шире, чем это следует из ее названия, поскольку в процессе ее проведения должны учитываться также и иные (прежде всего — социальные) последствия реализации объекта экологической экспертизы, связанные с неблагоприятным воздействиями на окружающую среду [6, с. 189, 206]. 

Для того чтобы физическое лицо было аттестовано на право подготовки заключений экспертизы проектной документации, достаточно обладать необходимыми знаниями в области законодательства РФ о градостроительной деятельности и законодательства РФ о техническом регулировании в части, касающейся, соответственно, выполнения проектирования, строительства или эксплуатации объектов (ч. 1 ст. 49.1 ГрК РФ). При таком общем подходе законодателя к установлению требований, предъявляемых к лицам, наделенным правом проводить градостроительную экспертизу проектной документации, можно констатировать недостаточную компетентность и несистемность их знаний в  области охраны окружающей среды.

При проведении государственной экологической экспертизы эксперты привлекаются по каждому конкретному объекту государственной экологической экспертизы, и экспертом является специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии (ст. 15, 16 Федерального закона № 174-ФЗ). Немаловажен тот факт, что экологическая экспертиза проводится органами государственной власти. При экологически неблагоприятной обстановке, которая сложилась в России, устраняться государству от оценки соответствия проектной документации экологическим требованиям неправильно. А значит, только в рамках государственной экологической экспертизы эксперт (экспертная комиссия) может профессионально и всесторонне оценить и определить соответствие намечаемой деятельности не только положениям технических регламентов, но и требованиям, установленным нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов по вопросам охраны окружающей среды; выявить масштаб прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности, а также достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической безопасности и сохранению природного потенциала.

Отличие экологической и градостроительной экспертизы также заключается в том, что в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 174-ФЗ экологическая экспертиза основывается на принципе гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Конституционный Суд РФ основным сущностным признаком экологической экспертизы, отличающим ее от иных форм экспертиз, признал участие общественных организаций при ее проведении и учет общественного мнения.

Публичные интересы в сохранности природы в интересах настоящего и будущих поколений и в обеспечении государством базового конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду предопределяют восстановление государственной экологической экспертизы для проектной документации определенных зданий, сооружений. Для стабильности и предсказуемости взаимоотношений государство — застройщик, возможности предварительной оценки инвестиционной привлекательности строительного проекта, гарантированности интересов лиц, планирующих осуществлять застройку земель, перечень объектов, проектная документация которых подлежит государственной экологической экспертизе, должен быть закрытым. При формировании данного перечня требуется обеспечить гармонизацию экологического и градостроительного законодательства, в том числе учесть существующую классификацию зданий, сооружений в зависимости от уровня ответственности. Основы такого деления объектов капитального строительства заложены ГрК РФ и развиты в Федеральном законе № 384-ФЗ1. Для исключения дублирования предмета экологической и градостроительной экспертизы и обеспечения гарантий прав лиц, представляющих проектную документацию на экспертизу, оценку соответствия проектной документации в части мероприятий по охране окружающей среды следует проводить только в рамках экологической экспертизы.

Расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня необходимо и оправдано осуществить за счет проектной документации зданий, сооружений повышенного и нормального уровня ответственности, за исключением проектной документации объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня. Включение здания, сооружения в перечень повышенного или нормального уровня ответственности свидетельствует о признании государством (с учетом мнения сообщества строителей, проектировщиков) потенциальной значительной опасности в случае его разрушения для жизни и здоровья граждан, имущества физических, юридических лиц, публичных образований, окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений.

В то же время отдельные виды зданий, сооружений нормального уровня ответственности, по мнению экспертного сообщества, нашедшему закрепление в нормах законодательства о градостроительной деятельности, не представляют особой опасности, в том числе для окружающей среды. Речь идет об объектах, для которых экспертиза проектной документации не требуется (ч. 2, 2.1 ст. 49 ГрК РФ), и объектах, для которых выдача разрешения на строительство не требуется (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ). Соответственно, в отношении проектной документации таких объектов государственная экологическая экспертиза не должна проводиться.

Выводы. Градостроительная экспертиза направлена на обеспечение безопасности планируемого к возведению здания, сооружения, требования которой сформулированы в технических регламентах. Назначение экологической экспертизы — оценить объект не только с позиции его безопасности для окружающей среды, но и рационального использования природных ресурсов на основании экологических требований, закрепленных в технических регламентах и в законодательстве об охране окружающей среды.

Экологическая экспертиза является наиболее эффективным и специфическим инструментом обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды при оценке проектной документации. За годы действия Федерального закона № 174-ФЗ экологическая экспертиза проявилась как действенный механизм обеспечения экологических требований в строительной сфере. Исключение проектной документации (как общее правило) из перечня объектов экологической экспертизы влечет ослабление роли деятельности общественных организаций в обеспечении экологических прав граждан, в предупреждении деградации природы. Градостроительная экспертиза, имеющая свои задачи, предмет исследования, объективно не может обеспечить всестороннюю оценку проектной документации в части соответствия ее экологическим требованиям.

Сокращение административных процедур и либерализация хозяйственной деятельности — желательный для улучшения инвестиционной привлекательности проектов строительства шаг, но он должен быть разумным, научно обоснованным, взвешенным с точки зрения экологии и практически применимым. Для совершенствования действующего законодательства перечень потенциально экологоопасных объектов, проектная документация которых должна быть объектом государственной экологической экспертизы регионального уровня, необходимо дополнить проектами зданий, сооружений повышенного уровня ответственности, а также зданий, сооружений нормального уровня ответственности, за исключением объектов, для которых экспертиза проектной документации не требуется или для которых не требуется выдача разрешения на строительство. Таким образом будут обеспечены сбалансированность публичных и частных интересов, гармонизация экологического законодательства и законодательства о градостроительной деятельности в сфере правового регулирования экспертизы проектной документации.

Список литературы

1. Анисимов А.П. Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: моногр. — М.: Юрлитинформ, 2010.

2. Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 8—9.

3. Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 28—35.

4. Бринчук М.М. Удвоение ВВП в контексте экологического права // Экологическое право. 2009. № 1. С. 2—11.

5. Дубовик О.Л. Экологическое право. — М.: Проспект, 2009. С. 315.

6. Кичигин Н.В. Роль экологической экспертизы и процедуры ОВОС в обеспечении экологической сферы общества // Международно-правовое и национальное регулирование экологической сферы общества: сб. статей / сост. Ю.С. Шемшученко, С.А. Боголюбов. — М.: ИЗиСП, 2011. С. 185—209.

7. Краснова И.О. Оценка воздействия на окружающую среду и порядок вынесения государственных решений: опыт США // Экологическое право России: сб. мат-лов науч.-практ. конф. / сост. А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Минаева; под ред. А.К. Голиченкова. — М., 2002. Вып. 3. С. 159—163.

8. Определение Конституционного Суда РФ от 30.09.2010 № 1421-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 11 Федерального закона “Об экологической экспертизе”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 2.

9. Распоряжение Правительства РФ от 29.07.2013 № 1336-р (ред. от 13.03.2014) «Об утверждении плана мероприятий (“дорожной карты”) “Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства”» // СЗ РФ. 2013. № 32. Ст. 4329.

Библиография

1 В соответствии со ст. 4 Федерального закона № 384-ФЗ, в результате идентификации здания или сооружения по уровню ответственности здание или сооружение должно быть отнесено к одному из следующих уровней ответственности: повышенный, нормальный, пониженный.Следует отметить, что содержащийся в названном законе перечень зданий, сооружений пониженного уровня ответственности является не совсем удачным. Вызывает сомнение существование в перечне наряду с определенными видами объектов указания на здания, сооружения, расположенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства. Во-первых, в таком случае нарушаются правила классификации, предполагающие общий критерий деления на группы. Во-вторых, указание на земельный участок, предоставленный для индивидуального жилищного строительства, не определяет вид здания, сооружения (более правильным было бы прямое закрепление индивидуального жилого дома, индивидуального гаража). В-третьих, земельное законодательство допускает строительство зданий, сооружений потребительского и индивидуального назначения и на иных земельных участках со схожим с индивидуальным жилищным строительством правовым режимом (например, предоставленных для садоводства). В-четвертых, при таком подходе нормы Федерального закона № 384-ФЗ диссонируют не только с положениями земельного законодательства о целевом использовании земельных участков, но и с градостроительным — в части объектов, для строительства которых не требуется разрешения на строительство (ч. 17 ст. 51 ГрК РФ).