Значение опыта стран Европейского союза для реформирования местной публичной власти в Украине

УДК 341.217(4):342.25(477) 

Страницы в журнале: 128-133

Б.В. КАЛИНОВСКИЙ (Украина),

кандидат юридических наук, доцент, зам. начальника кафедры конституционного и международного права Национальной академии внутренних дел kalinbogdan@ukr.net

Рассматриваются конституционно-правовые основы организации местной публичной власти и процесс ее реформирования в странах Европейского союза и возможность применения данной практики при проведении конституционной, муниципальной, региональной и административно-территориальной реформ в Украине. Автором проанализированы проблемы реформирования местной публичной власти и административно-территориального устройства в Украине, определено значение проведенных реформ.

Ключевые слова: местная публичная власть, местное самоуправление, реформа, территориальная громада, административно-территориальное устройство.

Significance of the Experience of the European Union to Reform the Local Public Administration in Ukraine

Kalinovsky B.

The article is about the constitutional and legal basis for the organization of local public administration and its reforming in the EU countries and the possibility of their practices in the conduct of the constitutional, municipal, regional and administrative-territorial reforms in Ukraine. The author analyzes the problems of reforming of the local public authorities and the administrative-territorial system in Ukraine and the value of the reforms.

Keywords: local authorities, local government, reform, mass, administrative-territorial structure.

Развитие Украины как демократического правового государства в немалой степени определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация местной публичной власти. Местное самоуправление — фундаментальная основа конституционного строя государств Европы. Последние годы характеризируются тем, что в странах Европейского союза (дальше — ЕС) активизировались процессы конституционного реформирования публичной власти, административно-территориального устройства, избирательного процесса. Необходимо признать, что Украина сегодня еще несколько отстает от стран ЕС в вопросе организации местной самоуправленческой власти. Именно поэтому для Украины важно изучить опыт стран ЕС, которые пережили реформирование административно-территориального устройства и, соответственно, изменения в организации местной и региональной власти.

Цель данной научной статьи — раскрыть конституционно-правовые основы организации местной публичной власти, содержание процесса ее реформирования в странах ЕС и возможность применения данной практики при проведении конституционной, муниципальной, региональной и административно-территориальной реформ в Украине.

Еще президент Конгресса местных и региональных властей Европы 2004—2006 годов Дж. Ди Стази в своем выступлении 28 апреля 2006 года отметил, что региональное и местное самоуправление — это основополагающие столпы любого демократического общества, дополняющие национальный парламент и выступающие первой линией защиты прав человека и верховенства права, а также самым эффективным уровнем предложения услуг по управлению материальными благами, важными для наших граждан.

В Украине продолжаются научные и политические дискуссии в связи с поиском баланса между централизацией и децентрализацией[1]. Эффективность этих процессов непосредственно связана с деятельностью публичной власти, как центральной, так и местной, рациональностью ее системно-структурной организации, методов и форм деятельности, материально-финансовыми возможностями реализации полномочий в полном объеме. Следует отметить, что местное самоуправление — это один из элементов публичной власти, одна из форм территориальной самоорганизации, саморегулирования и самоконтроля. Конституционное закрепление основ местного самоуправления подтверждает положение, что необходимо реформировать публичную власть на основании принципа субсидиарности, суть которого определяется обеспечением нужд на том уровне власти, который наиболее приближен к жителям определенной административно-территориальной единицы (муниципалитета, общины, коммуны,  волости, громады).

На сегодняшний день принцип субсидиарности в ЕС трактуется как критерий адекватного распределения полномочий, при этом приоритет предоставляется муниципалитетам (общинам, коммунам, волостям и др.), их представительным и исполнительным органам в целях снижения вероятности потенциальных политических конфликтов между органами местного самоуправления различного территориального уровня, обеспечения невмешательства государства или органов местного самоуправления высшего территориального уровня в исполнение органами местного самоуправления низшего уровня своих полномочий, гарантирования разрешения органами местного самоуправления вопросов местного значения еще на стадии их возникновения. Реализация принципа субсидиарности обеспечит самостоятельность и самодостаточность административно-территориальной  единицы и, несомненно, ее развитие.

Несмотря на экономический кризис в ЕС, каждая из 27-ми стран-участниц (22 января 2012 года Хорватия провела референдум и вскоре станет 28-м членом ЕС) имеет свои программы развития приоритетных сфер, реализация которых в значительной мере зависит от деятельности органов местного самоуправления. Благополучие жителей на уровне муниципалитета, общины, коммуны, волости, громады и др. обеспечивает местная публичная власть. Это, прежде всего, обеспечение гражданской безопасности и порядка, жилищное хозяйство, местные финансы и налогообложение, предоставление социальных услуг, строительство и содержание социальных и общественных учреждений, дорог, контроль за качеством продуктов питания, освещение улиц, образование, содержание библиотек, охрана здоровья, помощь безработным, детям, защита людей с физическими и умственными отклонениями, охрана окружающей среды, пожарная безопасность, содержание кладбищ[2].

Одной из причин реформирования местной публичной власти стало отношение муниципалитета, общины, коммуны,  волости, громады к деятельности ее органов. Так, проведенные социологические опросы в последние годы свидетельствуют о том, что отношение к институту местного самоуправления практически не изменилось. В большинстве случаев органы местного самоуправления воспринимаются не иначе, как низовой уровень органов государственной власти, а не уровень самоуправленческой относительно самостоятельной власти муниципалитета, общины, коммуны, волости, громады и др.

В настоящее время процесс экспериментирования в области местного самоуправления в странах ЕС продолжается. Практика показывает динамику огосударствления местного самоуправления, увеличение влияния государственного администрирования, отсутствие целостной концепции функционирования местного самоуправления. Именно поэтому опыт стран ЕС может продемонстрировать эффективные и апробированные практики муниципальной политики, которые желательно использовать при подготовке и проведении конституционной, муниципальной и административно-территориальной реформ в Украине.

В Украине понимание проблем местного самоуправления и путей их решения значительно отличается от общепринятых европейских практик. В частности, европейская концепция местного самоуправления основана на принципах демократического управления, что предусматривает не конфронтацию между центральной и местной властью, а сотрудничество равноправных партнеров для обеспечения потребностей жителей. Украина уже более двадцати лет является самостоятельным государством, однако все еще четко не зафиксировано место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, однозначно не определены полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления в Украине невозможно без усовершенствования его правового регулирования на конституционном уровне. Так, в первую очередь важно определить природу местного самоуправления и придерживаться ее основ на всех уровнях законодательного регулирования. Сегодня в Украине базовые законодательные акты закрепляют различные концепции местного самоуправления, а именно теорию свободной громады, громадовскую теорию, теорию муниципального дуализма, государственную теорию. Это привело к тому, что статус местного самоуправления остается неопределенным и в большинстве вопросов тотально зависимым от исполнительной государственной власти, и, как следствие, становится невозможным реализовать эффективный механизм взаимодействия между органами государственной власти, и органами местного самоуправления.

Закрепленная в конституциях стран ЕС вертикальная децентрализация государственной власти с определением местного самоуправления как негосударственного элемента публичной власти обеспечивает монолит власти, которая реализуется органами государственной власти, муниципальными органами и непосредственно жителями.

С начала ХХІ века административно-территориальные изменения связаны с децентрализацией управления, регионализмом и демократизацией. Реформа административно-территориального устройства не является самоцелью, а выступает, как правило, одним из этапов комплексного усовершенствования территориальной организации власти. Она направлена на то, чтобы заложить территориальную основу для позитивных изменений в разделении функций и компетенций между различными органами публичной власти, а также на усовершенствование межбюджетных отношений.

Вопрос объединения территориальных громад в Украине неразрывно связан с проведением административно-территориальной реформы и усовершенствованием конституционно-правового регулирования этих процессов. В 2012 году в Украине насчитывалось более 30000 субъектов административно-территориального устройства, из них 29356 — сельские населенные пункты и поселки городского типа, в которых действует более 12 000 представительных органов местного самоуправления. Начиная с 1991 года в Украине снято с учета около 500 населенных пунктов[3].

Малочисленность большинства территориальных громад приводит к тому, что они не могут обеспечивать себя самостоятельно. Кроме того, в Украине остаются так называемые матрешки. Так, в границах 64 городов областного значения находятся еще 202 другие административно-территориальные единицы. Например, г. Ялта включает в себя 31 населенный пункт: город районного значения, село, 21 поселок городского типа и 8 поселков. В систему местного самоуправления г. Ялта входят Ялтинский городской совет, Алупкинский городской совет и 7 поселковых советов. Все названные органы в соответствии с законодательством имеют фактически идентичные полномочия и одну территорию их реализации, что приводит к серьезным проблемам. Выходом из ситуации может стать формирование сильной громады, а в этом вопросе не обойтись без укрупнения административно-территориальных единиц.

Отметим, что укрупнение муниципалитетов является одной из тенденций развития местного самоуправления в странах ЕС. В частности, в Швеции с 1952 по 1977 год численность коммун сократилась с 1037 до 279. В Дании 1365 малых коммун были объединены в 275, при этом средняя численность коммуны составила около 18000 жителей. В Бельгии в результате реформ количество коммун сократилось с 2669 до 589. Подобные процессы пережили и другие страны ЕС, в том числе Германия, Польша, Венгрия, Испания, Италия и др.

При этом в современной административно-территориальной организации публичной власти в европейских странах проблема значительного количества мелких коммун, громад, волостей, муниципалитетов и пр. с небольшим количеством жителей остается актуальной. Так, во Франции насчитывается 36682 коммуны, из них 32000 (90%) насчитывают менее 2000 жителей, а 898 — менее 50 жителей[4]. Значительные расхождения в численности населения и ресурсном обеспечении коммун порождают проблемы диспропорции уровня жизни в них.

Особенно остро проблема укрупнения громад стояла перед странами Центральной и Восточной Европы. В начале 1970-х годов на этих территориях проходили процессы укрупнения административно-территориальных единиц: в Польше — практически в 2 раза, в Венгрии — в 2,2 раза, в Чехии и Словакии — в 2,8 раза. В начале 1990-х годов прошлого века в названных странах начались обратные процессы, что привело к увеличению количества административно-территориальных единиц. Представляется возможным выделить страны с большим количеством органов местного самоуправления, среди которых Чехия, Словакия, Венгрия, Латвия. Среднее количество органов местного самоуправления наблюдается в Хорватии, Румынии, Болгарии, Польше, Литве.

Для объединения муниципалитетов, общин, коммун,  громад и пр. используются два основных метода: стимулирование добровольного объединения и административное укрупнение. Например, в Финляндии объединение коммун базируется на широком финансовом стимулировании, и прежде всего на дотациях из государственного бюджета. Подобный метод был применен и в Чехии, но ощутимых результатов пока не дал. Чехия разделена на 6246 общин, что намного больше, чем в 1990 году, когда насчитывалось 4104 громады. Около 80% общин Чехии насчитывают менее 1000 жителей. В ответ на рекомендации Совета Европы в вопросе оптимизации количества базовых единиц центральной властью были сделаны шаги правового характера: в 2005 году создано 474 товарищества общин, в которые вошли 4680 общин, в 2012 году их количество возросло до 570. Такие товарищества представляют собой межмуниципальные объединения, которые получили название «микрорегионы».

Административный характер укрупнения был задействован в Дании, Швеции, Норвегии, Польше, Болгарии. При этом проводились консультации с жителями.

Важной задачей реформирования муниципалитетов, общин, коммун,  громад и пр. является правильное определение цели, критериев, условий и этапов их укрупнения. Совет Европы по этому вопросу 17 декабря 2002 года принял рекомендации под названием «Административные и территориальные реформы: формирование территориальных сообществ или органов власти на различных уровнях». Европейский опыт показывает, что основой определения критериев укрупнения базовых административно-территориальных единиц являются территория и численность населения, функции и компетенция, которые выполняются органами местного самоуправления различного территориального уровня, степень политической и финансовой автономии территориальных органов, механизм предоставления публичных услуг. Все эти параметры существуют не отдельно, а взаимодополняют друг друга.

Украина при конституционном закреплении организации публичной власти взяла за основу так называемую континентальную (французскую) модель, при которой на уровне районов и областей функционируют одновременно местные органы государственной власти и органы местного самоуправления. Данная модель является наиболее централизованной из существующих в странах ЕС, при этом она доказывает свою эффективность в тех странах, которые находятся в процессе формирования гражданского общества, становления муниципалитетов, общин, коммун,  громад и пр. и их представительных органов. Французская модель также позволяет сдерживать угрозы сепаратизма и выхода за правовое поле коммун. Кроме того, эта модель позволяет осуществить плавный переход от централизации к децентрализации.

Следует признать, что эта модель значительным образом зависит от политико-правовой культуры в большей степени первых лиц государства, а в меньшей степени — от государственных служащих и должностных лиц органов местного самоуправления. В частности, французская система организации местной публичной власти четко разграничивает функции и полномочия, а также предусматривает реальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. В то же время модель местного самоуправления, которая сегодня реализуется в Украине, не соответствует основным принципах континентальной модели, она изменена в сторону прямого государственного управления на уровне районов и областей. Одновременно действуют назначенные центральной властью местные государственные администрации и избранные сельский, поселковый, городской голова и местные советы. Фактически искусственно создана ситуация конкуренции публичных властей, при которой обе структуры соревнуются за ресурсы и контроль над собственностью.

Изучение разного рода научных материалов показывает, что на протяжении последних двадцати лет местное самоуправление практически во всех государствах — участниках ЕС претерпело изменения, что связано в первую очередь с принятием в 1985 году Европейской хартии местного самоуправления и проведением Конгрессом местных и региональных властей Европы постоянного мониторинга уровня имплементации европейских стандартов местного самоуправления.

Анализ европейских стандартов местного самоуправления дает основания утверждать, что недостаточно закрепить их в законодательстве: необходимо обеспечить возможность их реализации в интересах жителей муниципалитетов, общин, коммун, громад и пр. через рациональное использование имеющихся материально-технических, финансовых и кадровых ресурсов и инвестиционных потенциалов.

Заслуживает внимания позиция украинского ученого М. Баймуратова, который предложил три уровня заимствования европейских стандартов местного самоуправления. Первый уровень предусматривает становление, развитие и функционирование системы местного самоуправления и формирование единого понятийного аппарата, второй подразумевает обмен опытом деятельности органов местного самоуправления различных территориальных уровней, третий связан с развитием разнопланового и многоуровневого сотрудничества между органами местного самоуправления различных территориальных уровней и их зарубежными партнерами[5].

Одной из особенностей европейских стандартов местного самоуправления является выражение их сущности не только через сотрудничество органов местного самоуправления, но и  через создание международных правовых основ организации и функционирования местной власти. Мы поддерживаем точку зрения украинских и европейских ученых о том, что основные стандарты в области местного самоуправления закреплены в международных документах: Европейской хартии местного самоуправления, Всемирной декларации местного самоуправления, рекомендациях[6], резолюциях[7] и в других документах Совета Европы и ЕС[8].

В процессе разработки подходов реформирования местного самоуправления необходимо отказаться от существующей сегодня традиции, когда все изменения навязываются центром, под контролем государственного аппарата и в его интересах. Достижение основной цели гармонизации интересов центра, регионов и муниципалитетов, общин, коммун,  громад и пр. невозможно без активной деятельности представителей местной публичной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что реформирование административно-территориального устройства и местного самоуправления на базовом и региональном уровнях не может быть проведено в различные сроки. Административно-территориальная реформа связана с процессом децентрализации, которая является сутью, основой реформы местного самоуправления в странах ЕС.

Из вышеизложенного следует, что законодательное регулирование названных реформ должно иметь комплексный характер. Высшим уровнем, несомненно, является конституционно-правовой уровень. 17 мая 2012 года Указом Президента Украины № 328 была созвана Конституционная Ассамблея — специальный вспомогательный орган для разработки проекта изменения Конституции Украины от 28 июня 1996 года. После внесения изменений в Основной закон необходимо принять целый ряд законодательных актов, а именно новые законы о местном самоуправлении, местном референдуме, административно-территориальном устройстве. Далее необходимо изменить отраслевое законодательство, регулирующее основы бюджетной, финансовой, экологической, земельной, социальной политики. Именно такой алгоритм реформы местной публичной власти и административно-территориального устройства Украины мы считаем оптимальным и эффективным.

Библиография

1 См.: Батанов О.В. Муниципальная власть в Украине: проблемы теории и практики: моногр. / отв. ред. М.О. Баймуратов. — К., 2010. С. 134.

2 См.: Local and Regional Government in Europe. URL: http://www.ccre.org/docs/Local_and_Regional_Government_ in_Europe.EN.pdf

3 См.: Публичная администрация в Украине: становление и развитие: моногр. / под общ. ред. А.В. Толстоухова. — Днепропертовск, 2010. С. 220—221.

4 См.: Бодрова И.И. Европейский опыт усовершенствования административно-территориального устройства. URL: http://cau.in.ua/?p=481

5 См.: Баймуратов М.О. Правовая природа международныхх (европейских) стандартов локальной демократии и их роль в становлении местного самоуправления в Украине: вопрос восприятия и реализации // Научные чтения: сб. науч. тр. — К., 2008. С. 16.

6 См., например, Recommendation 39 (1998) on the Incorporation of the European charter of local self-government into the legal systems of ratifying countries and on the legal protection of local self-government. URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=853831&Site=Congress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679

7 См., например, Resolution 123 (2001) on Local and Regional Democracy in Ukraine. URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=824705&Site=Congress&BackColorInternet=e0cee1&BackColorIntranet=e0cee1&BackColorLogged=FFC679

8 См.: Толкованов В.В. Правовые инструменты Совета Европы по вопросам местного и регионального развития и проблемы их имплементации в Украине. — К., 2007. С. 10.