Из опыта организации местного самоуправления в Уральском федеральном округе

УДК 342.553

Страницы в журнале: 21-26

И.В. Выдрин,

доктор юридических наук, профессор, директор Института муниципального управления, заведующий кафедрой муниципального права Уральского института экономики, управления и права Россия, Екатеринбург inst-vidrin@mail.ru

Рассматривается опыт организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в составе Уральского федерального округа, сопоставляется общее и особенное в устройстве власти муниципального уровня. Автором приводится оценка предложениям по реформированию местного самоуправления в городских округах.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, глава муниципального образования, территориальная организация, структура.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ) изменил расстановку сил в деле правового регулирования самоуправленческих вопросов. С одной стороны, он заметно усилил централизованное начало, роль федеральных органов государственной власти в установлении не только общих принципов местного самоуправления, но и многих его деталей, дав понять, что общие принципы — категория чрезвычайно многогранная и вместительная. С другой стороны, Закон № 131-ФЗ существенно скорректировал степень участия субъектов Российской Федерации в регламентации самоуправленческой тематики. Она стала менее внушительной, в особенности по сравнению с тем, что было до принятия Закона № 131-ФЗ.

Что же осталось в ведении субъектов Российской Федерации в части местного самоуправления? Прежде всего, небольшое количество уставных норм, регламентирующих некоторые общие положения, наподобие принципов и гарантий его осуществления.

В ст. 87 Устава Свердловской области от 23.12.2010 «Принципы местного самоуправления» указывается, что оно осуществляется на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов, установленных Конституцией Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) и федеральными законами. Конкретики никакой, но очевидно, что требование о невключении муниципальных органов в систему органов государственной власти для Свердловской области так же обязательно, как и для любого другого субъекта Российской Федерации.

Но зато в Уставе Курганской области от 16.12.1994 целая россыпь принципов: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, структура муниципальных органов определяется населением самостоятельно (ст. 144).

Свой набор гарантий выдвигает Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. Во-первых, при принятии решений, касающихся интересов муниципальных образований, органы государственной власти округа проводят с муниципалитетами предварительные консультации. Во-вторых, окружные власти не могут ограничивать права местного самоуправления вообще и отдельных муниципалитетов в частности. В-третьих, гарантируется неприкосновенность вопросов, отнесенных к компетенции муниципальных единиц, т. е. вопросов местного значения, составляющих, как известно, предмет деятельности органов местного самоправления и одновременно зону их ответственности. В-четвертых, возникающие разногласия между округом и муниципалитетами разрешаются с помощью согласительных процедур.

Особенно не поскупился на гарантии местному самоуправлению Устав Тюменской области от 30.06.1995, содержащий довольно богатый арсенал средств, ограждающих муниципалитеты от неправомерных действий. В их числе невмешательство в деятельность муниципалитетов, в том числе прямой запрет на издание правовых актов, выходящих за пределы компетенции государственной власти. Предусматривается компенсация дополнительных расходов местных бюджетов, возникших в силу решений областных органов власти. На них же лежит обязанность по разработке, принятию и реализации программ поддержки местного самоуправления. Официальные обращения местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению теми органами государственной власти, кому они адресованы (ст. 55).

Вообще Тюменскую область можно назвать пионером по части развернутого регулирования самоуправленческих отношений. В то время как другие регионы Уральского федерального округа отказались от комплексных законодательных актов «о местном самоуправлении», которые до принятия Закона № 131-ФЗ действовали практически повсеместно, в Тюменской области, напротив, сохранен данный тип закона. Он концентрирует те положения федерального законодательства, обязательная реализация которых возложена на субъекты Российской Федерации. Речь идет о Законе Тюменской области от 29.12.2005 № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области», устанавливающем наименования органов местного самоуправления (требование ст. 34 Закона № 131-ФЗ), условия контракта для глав местных администраций (ч. 3 ст. 37), организацию и ведение областного регистра муниципальных нормативных правовых актов (ст. 43.1). Также он определяет основы территориальной организации местного самоуправления: установление и изменение границ муниципальных образований (ст. 11, 12 Закона № 131-ФЗ), создание, преобразование и упразднение муниципальных территорий (ст. 13, 13.1, 13.2). Более подробно регламентируются гарантии осуществления депутатских полномочий, деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления (ст. 40 Закона № 131-ФЗ), вопросы организации и деятельности областного совета муниципальных образований (ст. 66), порядок работы фракций в местном представительном органе (ст. 35.1 Закона № 131-ФЗ).

Словом, тюменский законодатель собрал в одном документе основные полномочия региональных органов государственной власти в самоуправленческой области, с большей или меньшей степенью отрегулировав «узкие» места в данной сфере. Такой подход не лишен рационального зерна, и опыт Тюменской области заслуживает, с нашей точки зрения, распространения в других регионах. К тому же этот опыт оригинален, так как не имеет аналогов в ближайшем к Тюменской области окружении.

Все уставы субъектов Российской Федерации в составе Уральского федерального округа определяют территории, в которых осуществляется местное самоуправление: городские и сельские поселения, муниципальные районы и городские округа. Установленный федеральным законодательством этот перечень является стандартным. Исключение составляет Устав все той же Тюменской области, который не придерживается привычной для обозначения муниципальных образований терминологии. Он наделяет статусом муниципалитетов города, районы, сельские поселения, рабочие поселки и их объединения (ст. 51). Единственный в данном отношении Устав (Основной Закон) Челябинской области от 25.05.2006 перечисляет наименования и указывает количество муниципальных районов (27) и городских округов (16). Никакой другой уставный документ не делает этого.

По данным 2010 года, в Уральском федеральном округе насчитывается 1351 муниципальное образование, из них 93 муниципальных района, 110 городских округов, 78 городских и 1070 сельских поселений. Наибольшее количество муниципальных территорий сосредоточено в Курганской области — 458, наименьшее в Ямало-Ненецком автономном округе — 58. В Тюменской области функционируют 319 муниципальных образований, в Ханты-Мансийском автономном округе — 106. В Челябинской области создано 316 муниципалитетов, в Свердловской области всего 94 самоуправляющиеся территории.

Бросается в глаза значительное количество городских округов. Если учесть, что в России их всего чуть более 500 единиц, то получается, что каждый пятый приходится на Уральский федеральный округ. Абсолютным рекордсменом является Свердловская область (68 городских округов), которая по данному показателю превосходит три федеральных округа: Дальневосточный, Северо-Западный и Южный.

Что признается городскими округами в Свердловской области? Понятно, что это город Екатеринбург и еще совсем немного городов, не входящих в состав муниципальных районов — формальное требование Закона № 131-ФЗ. Откуда же взялись 68 городских округов? Оказывается, этим статусом наделены сельские районы, что, конечно, нонсенс. Собственно муниципальных районов, официально признанных таковыми, в области всего пять.

В числе городских округов в Свердловской области пять поселков. Формальности, наверное, соблюдены: поселки считаются городскими поселениями, а последние есть городские округа. Существуют и другие требования. Городские округа должны располагать разветвленной транспортной, социальной и иной инфраструктурой, позволяющей им решать не только вопросы местного значения, но и выполнять отдельные государственные полномочия (ч. 2 ст. 11 Закона № 131-ФЗ).

Принимались ли эти обстоятельства во внимание?

Для такого крупного региона, каким является Свердловская область, 94 муниципалитета — совсем немного. Между тем еще на стадии обсуждения Закона № 131-ФЗ было установлено, что в случае точного следования букве закона в области должно быть создано почти 600 муниципалитетов, что означает 600 глав муниципальных образований, 600 местных бюджетов, 600 уставов и т.п. Поэтому реформа пошла по пути минимизации числа муниципалитетов, и тот факт, что свердловская модель местного самоуправления была принята и, в конечном счете, устояла, — заслуга в первую очередь ее бывшего губернатора Э. Росселя, обладавшего большими лоббистскими возможностями. У региональных властей были влиятельные противники, препятствовавшие такому сценарию развития событий, но помешать они не сумели. Были и сторонники, вернее подражатели из числа регионов, желавших последовать примеру Свердловской области, но такой возможности федеральные органы государственной власти им не предоставили. Вот почему этот опыт в значительной мере уникальный.

Однако можно представить последствия, которые вызовет грядущая муниципальная реформа в Российской Федерации. Имеется в виду концепция реформирования городских округов, предложенная Институтом социально-экономических и политических исследований. В случае ее практического осуществления Свердловской области придется одновременно реформировать 68 городских округов из 94 муниципалитетов.

Невзирая на опасность «больших цифр», в Челябинской и Тюменской областях создано более 300 муниципальных единиц. Согласно Закону Тюменской области от 05.11.2004 «Об установлении границ муниципальных образований Тюменской области и наделении их статусом муниципального района, городского округа и сельского поселения», в этом регионе функционирует 5 городских округов, 21 муниципальный район и 291 сельское поселение (городские поселения отсутствуют вообще). Вот как, к примеру, звучат формулировки данного законодательного акта: «Наделить объединенные общей территорией сельские населенные пункты, расположенные в установленных границах, статусом Дубровинского сельского поселения с административным центром в селе Дубровное».

Структура муниципалитетов в Челябинской области представляет собой 16 городских округов, 27 муниципальных районов, 25 городских поселений и 249 сельских территорий со статусом муниципальных образований.

Еще больше муниципалитетов в Курганской области. Закон от 06.07.2004 № 419 с совершенно невообразимым названием «О наделении муниципальных образований статусом городского округа, муниципального района, сельского поселения, городского поселения, о месте нахождения представительных органов муниципальных районов, сельских поселений, об установлении наименований представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований)» установил следующую типологию муниципалитетов. Это всего лишь два городских округа (г. Курган и г. Шадринск), 24 муниципальных района, 11 городских поселений и более 400 сельских поселений. Идеология закона такова, что муниципальные районы включают в свой состав сельсоветы, являющиеся по своему статусу сельскими поселениями. Изредка внутри муниципальных районов встречаются городские поселения. Таким образом, Курганская область подтверждает свое звание сельскохозяйственного региона.

В отличие от Свердловской области, в других субъектах Российской Федерации в составе Уральского федерального округа картина выглядит примерно одинаковой: умеренное (как и должно быть) количество городских округов, чуть больше муниципальных районов и городских поселений, а также сотни сельских территорий, образующих муниципальную основу. Напротив, в Свердловской области, как отмечалось, все наоборот: неправдоподобно высокий показатель городских округов, искусственно заниженное количество других муниципалитетов, в первую очередь сельских, которые в пестрой муниципальной панораме образуют самое массовое звено. Одновременно это и самая слабая часть муниципальных образований в целом по Российской Федерации, о чем многократно говорилось на разных управленческих этажах.

Субъекты Российской Федерации с принятием Закона № 131-ФЗ получили право устанавливать наименования органов местного самоуправления, опираясь на исторические и иные местные традиции. В условиях дефицита правового регулирования отношений местного самоуправления они охотно откликнулись на это положение.

В Свердловской области все местные представительные органы именуются думами, исполнительно-распорядительные органы — местными администрациями, а руководители муниципальных образований — главами. В Ханты-Мансийском автономном округе несколько иной подход. Законом Ханты-Мансийского автономного округа от 09.12.2004 № 78-оз «О наименовании органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» названия классифицированы не только по органам местного самоуправления, но и по типам муниципалитетов. В городских округах и муниципальных районах представительные органы названы думами, исполнительные органы — администрациями, руководители муниципалитетов — главами. При этом в городских и сельских поселениях представительная власть именуется советами депутатов. Главы муниципалитетов и исполнительные органы получили традиционные названия — глава и администрация.

Согласно Закону Челябинской области от 28.10.2004 № 308-ЗО «О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области» представительные органы городских округов именуются собраниями депутатов, в городских и сельских поселениях — советами депутатов. И только представительный орган г. Челябинска называется Челябинской городской Думой.

Анализируя уставы отдельных муниципальных образований, следует обратить внимание на официальные наименования самоуправляющихся территорий. К примеру, Тюмень в разных (полных и сокращенных) вариантах называется: «муниципальное образование го-родской округ город Тюмень», «городской округ город Тюмень», «город Тюмень» (Устав г. Тюмени от 05.07.2007). Но что такое «муниципальное образование городской округ город Тюмень»? Полная бессмыслица! Зачем включать в имя муниципального образования его статус (тип или вид) вроде городского округа или муниципального района? Само сочетание слов «муниципальное образование» не нуждается в закавычивании, кавычки необходимы для обозначения имени собственного: «Город Тюмень». И не более того.

Еще больше наименований у г. Кургана. Согласно Уставу г. Кургана от 28.02.2005, приняты следующие официальные наименования: «муниципальное образование городской округ город Курган», «муниципальное образование город Курган», «муниципальное образование город Курган Курганской области», «городской округ город Курган», «город Курган», «город Курган Курганской области». Остается только восхищаться фантазией авторов устава.

Все эти громоздкие названия автоматически переносятся на официальные наименования муниципальных должностей. В соответствии со ст. 6 Устава г. Тюмени глава города именуется следующим образом: «Глава муниципального образования городской округ город Тюмень, высшее должностное лицо муниципального образования — Председатель Тюменской городской Думы».

Соответствующие заголовки «украшают» вывески на фасадах зданий, дверях начальствующих кабинетов, вызывая у посетителей то ли оторопь, то ли недоумение, о чем или о ком идет речь? Впрочем, подобное встречается по всей России. В качестве другого (правильного) примера приведем Екатеринбург, именуемый муниципальным образованием «город Екатеринбург».

Какова структура органов местного самоуправления? Региональные уставы говорят о ней либо мимоходом, либо вообще обходят данный вопрос стороной. В 1990-е годы перечисление органов местного самоуправления в законе или уставе субъекта Российской Федерации считалось почти что «кощунством», нарушающим права местного самоуправления. Такова была практика Конституционного Суда РФ, всегда опиравшегося в своей правовой позиции на то, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Несмотря на то что данное положение, что называется, в силе, ситуация с тех пор кардинально поменялась. В 1990-е годы не существовало понятия обязательных органов местного самоуправления. Оно было введено Законом № 131-ФЗ (ст. 34). Конституционность данной нормы ставилась под сомнение в юридической литературе и публицистике все на том же основании (структура муниципальных органов власти определяется только населением), но она устояла, следовательно, соответствует Конституции РФ. Вот почему некоторые субъекты Российской Федерации совершенно безбоязненно идут на то, чтобы закреплять обязательную часть структуры местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация). Делают они это либо в собственных уставах (Курганская область, Ямало-Ненецкий автономный округ), либо в специальных законах (Закон Тюменской области от 29.12.2005 № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области»). При этом законодательные подходы различны. В Курганской области это перечисление полной структуры, всех ее элементов в духе Закона № 131-ФЗ: представительный орган муниципального образования, его глава, администрация, контрольно-счетный и иные органы, выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие полномочиями по решению вопросов местного значения. Закрепление структуры в таком виде, по нашему мнению, граничит с навязыванием муниципалитетам контрольных органов, до поры считавшихся необязательными в системе местного самоуправления. Это ведет к отступлению от Конституции РФ все по тем же мотивам: местное сообщество само определяет структуру органов местного самоуправления.

Устав Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.12.1998 придерживается иного, нейтрального варианта: в ст. 54 сказано, что в муниципальных образованиях формируются и осуществляют деятельность избираемые непосредственно населением (глава и дума) и (или) образуемые представительным органом (администрация) органы, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Такая конструкция структуры не вызывает никаких возражений. Она подразумевает, прежде всего, обязательные органы местного самоуправления, без которых муниципалитеты обойтись не могут в принципе, выборные и иные (не выборные) органы муниципальной власти, что, конечно, тоже соответствует федеральному законодательству. Наконец, в данной конструкции есть необходимая мера альтернативности, позволяющая учитывать разные варианты устройства муниципальной власти.

Административные центры всех шести субъектов Российской Федерации в составе Уральского федерального округа установили «двуглавую» систему управления городами, главным образом, три-четыре года назад и почти все под влиянием-нажимом губернаторов регионов. В 2010 году это случилось в г. Екатеринбурге, при этом убедить горожан в целесообразности такого шага было непросто. Во-первых, модель избираемого депутатами мэра и главы администрации-контрактника, безусловно, легитимная, но смущало плохо скрываемое стремление бывшего губернатора области А. Мишарина навязать ее против воли людей. Во-вторых, г. Екатеринбург, как и любая другая территория, при переходе к этой модели лишился института непосредственной демократии — прямых выборов главы города. В сентябре 2013 года город вернулся к прямому избранию главы муниципального образования населением, но сохранил пока пост «сити-менеджера».

В Ханты-Мансийском автономном округе на этот тип организации муниципальной власти перешли сразу все городские округа (кроме г. Сургута) и муниципальные районы (план губернатора Н. Комаровой). Челябинской модель с главой города и руководителем администрации еще моложе: она возникла всего пару лет назад не без активного участия бывшего губернатора М. Юревича.

Председатель городской думы г. Салехарда (Ямало-Ненецкий автономный округ) является высшим должностным лицом, но Устав г. Салехарда от 16.03.1997 даже не называет его главой города. Похоже, таковым он не является вовсе, так как полномочия председателя сводятся исключительно к руководству представительным органом. Высшее должностное лицо с полномочиями по руководству городской думой, представительскими и некоторыми другими почетными полномочиями, наподобие принятия решения о награждении почетной грамотой и объявления благодарности председателя, — какое разительное несоответствие высокой должности и узости полномочий! А ведь председатель приносит присягу, в которой есть такие слова: «Клянусь при осуществлении полномочий высшего должностного лица уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, <…> верно служить жителям и оправдать их доверие».

Можно ли выполнить это обещание, не имея серьезных рычагов влияния на состояние дел в городе? Может быть, вручая собственные грамоты?

Распространение «двуглавой» модели муниципальной власти в субъектах Российской Федерации в составе Уральского федерального округа указывает на тенденцию, общую ли-нию, выработанную на федеральном уровне управления и реализованную через руководителей регионов. Понятно, что идеальных систем организации местного самоуправления не существует. Жизнь показывает, что избиратели могут ошибаться, избрав некомпетентного главу города, который, будучи кандидатом, красиво и убедительно выступал на предвыборных митингах, но оказался совершенно профессионально непригодным в кресле мэра. Могут «обжечься» и депутаты, назначив такого же некомпетентного сити-менеджера. Риск ошибочных решений существует всегда.

Очевидно другое. Настойчиво предлагая (это еще мягко сказано) модель муниципальной власти с обязательным участием главы администрации-контрактника (очень похоже на то, что ее стремятся сделать единственной), общество лишается конституционного права свободного выбора структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

Одновременно граждане могут потерять право избирать высших должностных лиц муниципальных образований, поскольку главы в основном будут выбираться ограниченным количеством депутатов (этакий «клан выборщиков»). Реальная же власть сконцентрируется у назначенного «сити-менеджера», являющегося протеже высшего должностного лица региона.

Первоначально реализация этого замысла виделась именно таким образом, однако сейчас курс взят на отказ от городских округов как таковых и на образование в городах, в особенности крупных, государственных администраций, руководители которых будут назначаться главами субъектов Российской Федерации. Что касается местного самоуправления, то оно будет «сдвинуто» с городского уровня на уровень районов в городах: главы этих районов, скорее всего, будут избираться из числа депутатов представительных органов местного самоуправления. Таковы пока планы реформирования отечественного местного самоуправления, которому после двадцати лет «испытательного срока» указали его истинное место.