Из опыта правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах

Н.В. КУЗЬМИНЫХ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права РГСУ 
Д.С. МИХЕЕВ, В.И. ЕМЕШОВ,
 соискатели кафедры публичного  права России и зарубежных стран Марийского государственного университета
 
Среди множества проблем, стоящих перед развитыми странами, проблемы местного управления и самоуправления занимают не последнее место: местная власть является не только самостоятельным институтом, но и одной из форм народовластия. Анализ зарубежной практики правового регулирования местного самоуправления приобретает для России особый практический смысл, поскольку проблемы, с которыми Россия столкнулась в этой сфере, представляют собой проявление определенных общемировых тенденций[1].
 
В зарубежных государствах накоплен значительный опыт создания и организации деятельности органов местного самоуправления, поскольку основы местного самоуправления были заложены там еще в период Великой французской революции, выделившей в качестве самостоятельной власти местное, коммунальное самоуправление. В каждом государстве есть свои особенности правовой регламентации института местной власти.
Однако, несмотря на существующие различия, можно выделить и некоторые сходства, обладающие своими плюсами и минусами. Как справедливо замечает В.Е. Чиркин, эти плюсы можно более или менее эффективно использовать и в других странах, а минусы отсекать[2].
Значительный интерес в этой связи представляет опыт Федеративной Республики Германии: поскольку она является федеративным государством, ее современное самоуправление имеет сходства с самоуправлением Российской Федерации.
Как известно, ФРГ состоит из 16 субъектов Федерации — федеральных земель, которые делятся на районы, городские округа и общины. В стране выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных земель и принимаемые самими общинами (муниципальными образованиями) правовые установления.
В соответствии с Основным законом (Конституцией) ФРГ 1949 года регулирование местного самоуправления отнесено к компетенции федеральных земель. В этой связи логичным является отсутствие специального законодательного регулирования местного самоуправления на уровне Федерации, полагает Э. Маркварт[3]. Основной закон ФРГ посвятил данной сфере лишь одну норму — п. 2 ст. 28, который установил, что общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом саморегулирования в рамках их законной компетенции и на основе законов.
Гарантия самоуправления охватывает и основы собственной ответственности в финансовой сфере. К этим основам относятся обеспечивающие экономическую достаточность налоговые источники, принадлежащие общинам с правом повышения ставок[4].
В связи со столь краткой конституционной установкой на федеральном уровне ведущее место в правовом регулировании местного самоуправления в Германии занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дублируют текст ст. 28 Конституции ФРГ либо незначительно дополняют и конкретизируют ее положения. Вместе с тем во всех субъектах Федерации приняты и действуют  сходные законодательные акты, например, Положение об общинах и Положение о районах.
В целом следует отметить, что, несмотря на самостоятельность федеральных земель в регулировании местного самоуправления, с течением времени произошла значительная синхронизация (гармонизация) земельного законодательства. По мнению Э. Маркварта, этот процесс следует расценивать как объективный, поскольку, во-первых, происходит все большее выравнивание условий проживания людей в различных землях, во-вторых, со временем «выкристаллизовываются» наиболее эффективные, успешные модели местного самоуправления, которые затем принимаются другими землями как лучший опыт[5].
Представляет интерес опыт финансирования местных органов. В Германии суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона 1949 года. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28, и действует в рамках федеральных земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета коммунальными органами  местного самоуправления. Распределение финансирования между тремя уровнями власти (федеральным, земельным, коммунальным) осуществляется в соответствии с принципом германского права — «объем задач определяет размер финансирования». Однако коммунальные финансы являются основой местного самоуправления. В распоряжении органов местного самоуправления находится значительный объем финансовых средств.
Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами[6]. Наряду с задачами самоуправления общины могут решать и вопросы государственного уровня, при этом на государстве в лице федеральных земель лежат обязательства по их финансированию.
Таким образом, правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в ФРГ носит многоуровневый характер; жесткие общефедеральные рамки отсутствуют, и для законотворчества субъектов Федерации предоставлена широкая свобода. Это способствует противодействию государственному централизму: решения принимаются децентрализованно, и люди на местах имеют право самостоятельно решать свои проблемы[7].
Безусловного внимания заслуживает опыт другой крупнейшей федерации — США, местное самоуправление в которой характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже штатов, а также отсутствием прямого подчинения органов местного самоуправления государственной власти. Конституция США не содержит прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного самоуправления находится в ведении штатов. Она устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов[8]. Именно штаты уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного самоуправления, при этом каждый штат самостоятелен в своих действиях. В силу этого в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях большинства штатов содержатся нормы, посвященные организации и деятельности муниципалитетов. Конституции ряда штатов (Миссисипи, Алабама, Теннеси и др.) содержат незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов. В другой группе конституций штатов, напротив, есть положения с большим объемом полномочий, предоставляемых муниципальным образованиям.
Важную роль в правовом регулировании системы органов местного самоуправления в США играет текущее законодательство штатов. Многие муниципалитеты  имеют свои хартии. По общему положению, при отсутствии конституционных ограничений легислатура (законодательный орган) штата вправе принимать, отменять и изменять хартии муниципальных образований.
В целом необходимо отметить, что в США при достаточно убедительной внешней самостоятельности местных органов, характерной для стран с англосаксонским типом местного самоуправления, в настоящее время усиливается стремление штатов поставить местное самоуправление под жесткий контроль[9].
Представляет научный интерес в данной сфере и практика небольших федеративных государств, одним из которых является Бельгия. Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 г. (с последующими изменениями), в отличие от конституций двух вышеназванных федераций, содержит специальную главу VIII «О провинциальных и коммунальных учреждениях»[10], которой регулируются основы местной власти. Нормой части III «О властях» Конституция Бельгии закрепила коммуну в качестве одного из уровней публичной власти. Понятием «коммуна» в Бельгии охватываются различные по величине населенные пункты. В этом смысле коммуна является базовым уровнем публичной власти. Система органов в городах и сельских коммунах одинакова. Несколько коммун составляют более крупное муниципальное образование — провинцию.
Статья 41 Конституции Бельгии устанавливает, что коммунальные и провинциальные интересы регулируются коммунальными и провинциальными советами[11]. При этом Конституция не определяет, что представляют собой коммунальные интересы, т. е. сферы деятельности местных органов. В ст. 162 Конституции Бельгии, устанавливающей принципы осуществления местного самоуправления, закреплено лишь предоставление в ведение коммунальных советов всех вопросов, которые входят в круг коммунальных интересов[12]. В известной мере данная норма является тавтологией и не конкретизирует эти интересы.
Вместе с тем в ст. 164 Конституции Бельгии в качестве исключительной компетенции коммунальных властей закреплено право регистрации актов гражданского состояния и ведения регистров[13]. По нашему мнению, данное полномочие является государственным и делегировано местным органам законодательно, т. е. Конституцией Бельгии.
Другими конституционными принципами являются:
· прямые выборы членов провинциальных и коммунальных советов;
· децентрализация полномочий в пользу провинциальных и коммунальных учреждений;
· гласность заседаний провинциальных и коммунальных учреждений;
· гласность бюджетов и отчетов;
· вмешательство органов государственного надзора или федеральной законодательной власти в целях недопущения нарушения закона или нанесения ущерба общегосударственным интересам.
Необходимо назвать и ст. 7 Конституции Бельгии, устанавливающую, что границы коммун могут быть изменены и уточнены только в силу закона.
Отмечая достаточно подробное конституционное регулирование местной власти в Бельгии, следует выделить и ряд федеральных законов в этой области: Новый коммунальный закон 1989 года, Закон о слиянии коммун и изменении их границ от 23 июля 1971 г., Закон о начальном образовании от 20 августа 1957 г.Некоторые авторы полагают, что коммуна в Бельгии постепенно утрачивает  главную функцию местного самоуправления — решение вопросов местного масштаба. В настоящее время нет четких границ между сферами компетенции исключительно местных органов и сферами, которые относятся к ведению государства, и на коммуну все чаще возлагают осуществление деятельности, относящейся к ведению федеративного государства или его субъектов. Законодательство сообразуется с экономическими, политическими и иными обстоятельствами или наличием ресурсов, необходимых для осуществления управления на том или ином уровне[14].
Итак, международный опыт правового регулирования местного самоуправления свидетельствует о ряде интересных и удачных способов обеспечения системности в организации и деятельности местной публичной власти путем ее юридического закрепления в конституциях и законодательстве федеративных государств и их субъектов. Однако анализ этого материала доказывает, что независимо от уровня и объема правовой регламентации местного самоуправления последняя в демократическом государстве должна быть направлена на создание правовых оснований, необходимых и достаточных  для жизнеобеспечения  территориальных сообществ (общин, коммун) и решения на местах отдельных вопросов государственного значения.
 
Библиография
1 См.: Салов О. Местное самоуправление в современном мире // Федерализм. 2000. № 1. С. 175.
2 См.: Чиркин В.Е. Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 97.
3 См.: Маркварт Э. Организация местного самоуправления в Германии // Муниципальное право. 2007.  № 1. С. 65.
4  См.: Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года // Конституции государств Европы. Т. 1 / Под ред. Л.А. Окунькова. — М., 2001. С. 589.
5  См.: Маркварт Э. Указ. ст. С. 65.
6 См.: Симановская Л.М., Шибаева В.И. Местное самоуправление в системе управления ФРГ // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. № 2. С. 153—154.
7  См.: Элерс Д. Местное самоуправление в Германии. —  М., 2002. С. 18.
8  Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных государств. — М., 1996. С. 13—42.
9 См.: Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран: Сравнительно-правовой анализ. — М., 2006. С. 572.
10 См.: Конституция Бельгии от 17 февраля 1994 года (консолидированный текст) // Конституции государств Европы. Т. 1. — М., 2001. С. 371—372.
11 См. там же. С. 346.
12 См. там же. С. 371.
13 См. там же. С. 372.
14 См.: Левин С.А. Коммуна как форма организации местного самоуправления в Бельгии // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 9. С. 33.