Избирательная система как самостоятельный институт избирательного права

А.Б. АРУТЮНОВА

Статья посвящена проблеме определения понятия «избирательная система».  Анализаруя разные определения этого понятия, автор обращает внимание на то, что с изменениями в содержании Федерального закона «О политических партиях» и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» меняется и порядок формирования исполнительной власти в регионах.

Ключевые слова: избирательная система, избирательное право, порядок формирования органов государственной власти.

Значение института избирательной системы в настоящее время является определяющим как для формирования законодательных (представительных) органов власти, так и для формирования власти исполнительной.

Данный аспект во многом определен последними изменениями в содержании Федерального закона «О политических партиях» и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Так, в соответствии с Федеральным законом от  05.04.2009 №41-ФЗ, вносящим изменения в указанные акты, теперь предложение о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации  вправе вносить Президенту Российской Федерации та политическая партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложений результатов выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, результат использования соответствующей избирательной системы, позволяет непосредственно, задействовать механизмы формирования, как законодательной, так и исполнительной власти в регионе.

Полагаем, что для обоснования данной позиции необходимо раскрыть «классическое» содержание избирательной системы, до ее реформирования в рамках текущей реформы законодательства о выборах и формировании законодательных и исполнительных органов власти в регионах.

Вопрос о понятии  и содержании избирательной системы неоднократно поднимался в отечественной правовой литературе. Раскрытие данного понятия системно раскрывается учеными-правоведами в узком смысле, как определенный законом порядок распределения мандатов между народными избранниками, и широком смысле, как системой общественных отношений, связанных с проведением выборов органов власти и должностных лиц.

Еще в период существования советского союза ученые понимали под избирательной системой своеобразный комплекс общественных отношений в сфере выборов. Так, к примеру, А.И. Ким рассматривал избирательную систему как институт демократии, представляющий собой всю совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти. По его мнению, правовое регулирование не изменяет природы этих отношений как фактических отношений, оно только облекает их в форму, тем самым, признавая существенным и необходимым для выборов. Но, при этом, А.И. Ким, свойственно для советского периода, допускал необоснованное занижение роли норм избирательного права, которые, как представляется, составляют важный и существенный элемент в понимании избирательной системы[1] .

Я.Н. Уманский определил избирательную систему, как совокупность норм, устанавливающих избирательные права граждан, организацию и порядок выборов в органы государственной власти, а также взаимоотношения депутатов с избирателями[2]. Он ввел в научный оборот спорный вопрос о том, включаются ли последующие взаимоотношения народных избранников и избирателей в сферу регуляции избирательной системы.

Современные исследователи, в свою очередь, отмечают значение института избирательной системы. Так, Б.А. Страшун отмечает, что избирательная система регулируется нормами избирательного права, более того, понимаемого как система правовых норм — подотрасль конституционного (государственного) права. По его мнению, в широком смысле избирательная система — это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Сфера эта широка: это и вопросы определения круга избирателей, и инфраструктуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных округов), и отношений на каждой стадии процесса[3].

А.С. Автономов, Ю.А. Веденеев считают, что под избирательной системой следует понимать установленный законом или иным нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют свои разновидности[4].

С.А. Авакьян понимает под избирательной системой реально существующий порядок подготовки и проведения выборов депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Автор справедливо отмечает, что реально существующий порядок может быть:

— полностью тождествен порядку, закрепленному в нормах избирательного права;

— несколько уже дозволенного нормами конституционного права;

— может включать и то, что не отражено в нормах права (неотраженное существует в форме обычаев — к примеру, основная масса депутатов намного старше дозволенного возраста)[5].

А.Е. Постников, Л.Г. Алехичева полагают, что избирательная система может применяться как в узком, так и широком смысле. В первом смысле, по мнению авторов, это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определение результатов выборов. В узком смысле об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы[6].

Оригинально мнение Н.Г. Путкарадзе, который понимает под избирательной системой в широком смысле «социальную технологию, обеспечивающую воспроизведение и совершенствование  отношений  между  выборными  органами  и должностными лицами, «с одной стороны»,  и избирателями, «с другой"[7].

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин рассматривают избирательную систему как порядок выборов представительных органов власти и должностных лиц, которые проводятся в соответствии законодательными нормами, в своей совокупности образующими избирательное право[8].

А.П. Сунцов определяет избирательную систему как совокупность общественных отношений, возникающих по поводу организации и проведения выборов и определения результатов голосования, регулируемых нормами права или возникающих на их основе[9].

Как справедливо отмечает Е.Е. Скосаренко, такой подход строится на придании наибольшего значения в понятии избирательной системы вопросам ее правового регулирования. Однако при таком понимании проблематично отделять избирательную систему от смежных категорий — избирательного права и избирательного процесса. Тогда как включение фактической составляющей в понимание избирательной системы позволяет оценить степень действенности правового регулирования в сфере выборов, выявить и способствовать исправлению пробелов и недостатков правового регулирования, предложить более эффективные инструменты осуществлении народовластия посредством выборов, получить наиболее полную картину о процессах, происходящих в государстве и обществе в связи с реализацией избирательных процедур[10].

Несколько узкое определение избирательной системы дает А.Ф. Малый. По его мнению, под этим термином следует понимать «систему общественных отношений, возникающих по поводу проведения выборов в представительные органы»[11], причем из дальнейшего изложения явствует, что под этим понимается избирательная система в узком смысле слова.

В юридической литературе можно найти определение избирательной системы как совокупности общественных отношений в связи и в процессе формирования властных структур государства и выявления воли избирателей по коренным вопросам общественной жизни, основанной на определенных правовых и демократических принципах[12].

Гораздо более развернутое определение дает А.В. Зиновьев, но, по сути, все элементы этого определения в той или иной мере относятся к избирательному праву. «Избирательная система, — пишет он — представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами»[13].

 Таким образом, анализ понятия избирательная система включает в себя совокупность следующих элементов:

 — принципы и условия участия граждан в выборах (активное и пассивное избирательное право);

 — принципы и условия участия в выборах политических партий и иных общественных объединений;

 — систему органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов;

 — порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов;

 — порядок проведения предвыборной агитации;

 — порядок финансирования выборов;

 — порядок организации голосования (в т.ч. порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок).

Большинство из этих элементов в силу различных причин (и в первую очередь в силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства) закрепляются в федеральном законодательстве в качестве единых на всей территории страны и для выборов всех уровней.

Как отмечает Е.Е. Скосаренко, связующим компонентом избирательной системы являются избирательные правоотношения, пронизывающие всю систему от субъекта к субъекту в направлении реализации основной цели системы. В комплекс этих отношений включаются как урегулированные нормами избирательного права отношения по реализации избирательных прав на каждой стадии избирательного процесса, так и фактические отношения, урегулированные политико-правовыми обычаями и традициями, нормами политической морали и этики, корпоративными нормами. В число фактических отношений избирательной системы, как уже отмечалось ранее, включается и реальная практика проведения выборов на каждом уровне, а также назревающие общественные потребности, связанные с осуществлением избирательных прав[14].

Но что же просматривается в контексте избирательной системы в настоящее время с учетом положений Федерального закона от 05.04.2009 № 41-ФЗ?

Сам закон, инициатором которого был глава государства, был подготовлен в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г., касающихся предоставления политическим партиям, набравшим наибольшее число голосов на региональных выборах, права вносить предложения Президенту Российской Федерации по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Теперь предложение о кандидатурах на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации вносится Президенту РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей, на основании официально опубликованных ближайших ко дню внесения предложения результатов выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и был допущен к распределению депутатских мандатов.

Политическая партия вносит предложение не менее чем о трех кандидатурах, которые должны отвечать требованиям, предусмотренным статьей 18 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, если ранее избирательная система определяла порядок формирования законодательного органа власти, оставаясь независимой к позиции формирования государственного органа исполнительной власти, то в настоящее время выбор, в частности, типа избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной или смешанной) прямо влияет на формирование власти исполнительной в регионе. Победившая на выборах партия становится монополистом в реализации предложений Президенту РФ кандидатур на должность главы субъекта Федерации.

С одной стороны, подобная инновация позволяет стимулировать развитие многопартийности в Российской Федерации, которое в значительной степени было отброшено назад введением слишком высокого проходного процента, существенно сократив количество политических партий, активно участвующих в политической жизни государства.

В сложившейся ситуации избирательная система как совокупный механизм реализации демократических начал народовластия может стать заложником непроизвольного становления двухпартийной системы законодательных органов англо-саксонского типа, формирующих исполнительную власть в случае своей победы.

Но даже в такой ситуации система народовластия в Российской Федерации уходит от желанной многопартийности. Ярким примером тому остается неблагоприятная тенденция формирования органов власти в Российской Федерации силами одной партии, которая не имеет существенной оппозиции, чтобы в споре стремиться к истине.

Библиография

1 См.: Ким А.И. Советское избирательное право. — М., 1965. — С. 23.

2 См.: Уманский Я.Н. Советское государство и право. — М., 1959. — С. 37.

3  См.: Страшун Б.А. Понятие и виды избирательных систем // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов / Отв.ред. А.В. Иванченко.-М., 1999.-С. 104.

4  См.: Автономов А.С. Веденеев Ю.А. Избирательные системы // Сравнительное избирательное право: Учеб. пос. — М, 2003. — С. 133.

5  См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. Т.2. — М., 2005. — С. 163.

6 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Путеводитель по избирательному праву России: Пос. для кандидатов и членов избирательных комиссий. — М., 2003. — С. 44.

7 См.: Путкарадзе Н.Г. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — М.: Российская академия управления. Центр государства и права, 1993. С. 4.

8См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 2002. — С. 359.

9 См.: Сунцов А.П. Избирательное право Тюменской области: история и современность. — Тюмень, 1999. — С. 30.

10 См.: Скосаренко Е.Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность — М.: Формула права, 2007. — С. 19.

11 См.: Малый А.Ф. Избирательная система РФ. Учебное пособие в схемах. Саранск: изд-во Мордовского ун-та, 1995.С. З.

12 См.: Руппель А.X. Принципы избирательного права как критерий демократичности избирательных систем: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — М.: Российская академия управления. Центр государства и права, 1993. С. 7-8

13 См.: Зиновьев А.В. Основы конституционного права. — СПб.: Альфа, 1996. С. 62.

14  См.: Скосаренко Е.Е. Там же. С. 29.