Избирательные комиссии как органы управления избирательным процессом: политико-правовые аспекты

 УДК 342.4

Страницы в журнале: 26-32

А.А. Макарцев,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права, заместитель декана юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации, член Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии Россия, Новосибирск Makarzew@mail.ru

Рассматриваются элементы организационно-правового режима деятельности избирательных комиссий в России, содержание которого, по мнению автора, зависит от порядка формирования избирательных комиссий и их полномочий.

Проведенный анализ порядка формирования избирательных комиссий позволил сделать вывод, что он направлен на включение в состав избирательных комиссий представителей тех политических партий, которые уже институционализированы во властную вертикаль представительных и исполнительных органов. Участие в процедуре формирования избирательных комиссий органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к отражению в их составе политической составляющей представительной власти, определяет тесную связь избирательных комиссий с системой государственного управления. Фактическое создание в РФ системы постоянно действующих избирательных комиссий актуализирует в контексте взаимодействия избирательных комиссий между собой проблему реализации функции контроля вышестоящего органа за нижестоящим, дальнейшее развитие иных управленческих функций.

Ключевые слова: избирательное право, выборы, государство, субъекты избирательного права, избирательные комиссии, органы государственного и муниципального управления.

Введение. Институт избирательных комиссий не нашел отражения в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ). Несмотря на это они являются одним из наиболее значимых субъектов российского избирательного права, которым принадлежит главенствующая роль в организации выборов [5, с. 132]. Это определяется закреплением в Конституции РФ функции подготовки и проведения выборов как самостоятельной сферы государственно-властной деятельности, что подразумевает наличие органа, ее выполняющего. Согласно ст. 2 Федерального закона от 12.07.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ) избирательными комиссиями являются коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, установленные законами, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. В качестве недостатка этого определения в литературе отмечается, что в нем не находит отражение место, которое занимают избирательные комиссии в системе разделения властей [8, с. 56].

В правовой науке получила распространение точка зрения, согласно которой за избирательными комиссиями закреплен правовой статус государственных или муниципальных органов с особым положением [2, с. 135]. Изучая правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — ЦИК РФ) и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, А.Е. Постников отмечает, что они являются особой разновидностью государственных органов, действующих на коллегиальной основе [9, с. 36—37]. В.И. Лысенко рассматривает ЦИК РФ в качестве государственного органа, на который законодательством возложена задача организации и проведения федеральных выборов и референдумов, координации работы избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации. Определение правовых форм регламентации статуса ЦИК РФ, по его мнению, связано с решением вопроса о правовых основаниях и порядке ее образования, положении в системе федеральных государственных органов [7, с. 24—26]. Мы считаем, что именно закрепление за избирательными комиссиями статуса органов государства либо муниципальных органов влияет на неопределенность их места в системе разделения властей. В контексте рассмотрения этой проблемы представляет интерес мнение, согласно которому закрепление в отечественном законодательстве за избирательными комиссиями статуса «государственный орган» несет «отчетливый отпечаток того во многом вульгарно-линейного истолкования принципа разделения властей, который был характерен для отечественной социально-юридической мысли начала 90-х годов ХХ века и активно использовался в качестве легитимирующего аргумента в противостоянии властей» [15, с. 8]. В связи с этим в литературе отмечается, что реформа законодательства, политической системы, проводимая активно в последние годы, определенная либерализация законодательства о политических партиях актуализируют и необходимость переосмысления роли и значения избирательных комиссий [17, с. 45].

Порядок формирования избирательных комиссий России: политико-правовой анализ. В зарубежных странах получила распространение практика включения органов, осуществляющих организацию и проведение выборов, в одну из ветвей власти, или закрепления за действующими государственными или муниципальными органами, их должностными лицами этой функции. В частности, в Бельгии председателем низовой территориальной избирательной комиссии на парламентских выборах является по должности председатель суда первой инстанции или мировой судья. В Великобритании должностные лица, организующие парламентские и местные выборы, являются нанятыми или избранными чиновниками местного управления. В Германии избирательные органы каждого уровня включают соответствующего руководителя выборов и избирательную комиссию, действующую под его руководством. Согласно § 9 Федерального закона о выборах 1993 года (Bundeswahlgesetz [BWG]) Федеральный руководитель по проведению выборов и его заместитель назначаются Федеральным министром внутренних дел. Земельный руководитель, окружные руководители и руководители по проведению выборов, а также их заместители назначаются правительством земли или назначенной им инстанцией [12, с. 109, 301]. Федеральная комиссия по выборам включает Федерального руководителя по проведению выборов в качестве председателя и восемь назначенных им избирателей в качестве заседателей. По аналогичной процедуре формируются и нижестоящие избирательные комиссии.

Важное значение для определения места избирательных комиссий РФ в системе органов публичной власти имеют порядок их формирования и полномочия. Избирательные комиссии РФ формируются соответствующими органами на основе предложений лиц, перечень которых закрепляется законодательством РФ и ее субъектов. Законодательное закрепление участия в процедуре формирования избирательных комиссий как органов публичной власти, так и общественных объединений закладывает двойственную природу этих органов. С одной стороны, формирование избирательных комиссий соответствующими субъектами на основе предложений политических партий, иных общественных объединений способствует отражению в природе избирательных комиссий общественной составляющей. Фактически происходит формирование общественного органа, к функциям которого относится не только проведение выборов, но и осуществление контроля за их законностью. С другой стороны, участие в процессе формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления включает избирательные комиссии в систему органов публичной власти.

Возможность участия в формировании избирательных комиссий политических партий, иных общественных объединений, которые должны отразить в их природе общественную составляющую, минимизируется правом соответствующих органов и должностных лиц назначить в комиссию любых лиц из списка предложенных. Не является ограничением данного права и закрепленная законодательством обязанность соответствующего органа назначить членами комиссий лиц, предложенных вышестоящими избирательными комиссиям и политическими партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов в соответствующем представительном органе. Фактически данное положение направлено на включение в состав избирательных комиссий представителей тех политических партий, которые уже институционализированы во властную вертикаль представительных и исполнительных органов.

Вышеизложенное позволяет критически относиться к получившему широкое распространение мнению о том, что государственные чиновники всех уровней, представленные ими отдельные органы государства и подсистемы государственного аппарата находятся «вне политики» и «политикой не интересуются». По мнению Е.М. Крупеня и И.Г. Смолиной [6, с. 70], этот подход находит отражение в п. 12 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которому избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. В связи с этим на деятельность избирательных комиссий формально не может оказывать влияние партийно-политическая составляющая органов государственной власти и органов местного самоуправления. И.Г. Смолина отмечает, что избирательные комиссии, сотрудники их аппарата, чья деятельность имеет публичный характер, практически лишь осуществляют взаимосвязь между обществом и органами государственной власти, органами местного самоуправления и обеспечивают легитимность, аутентичность и честность выборов [13, с. 14—15].

Подобное толкование положения п. 12 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ нельзя признать полностью верным. Политическая основа деятельности избирательных комиссий заложена в процедуре их формирования. Персональный состав избирательных комиссий определяется политической составляющей представительных и исполнительных органов, которые принимают участие в их формировании.

Политизированность избирательных комиссий как органов, реализующих функцию подготовки и проведения выборов, подтверждает и то, что их члены с правом решающего голоса, в случае наличия членства в политической партии, их назначившей, не приостанавливают его на период работы в избирательной комиссии. Фактически они сохраняют связь с партийным руководством, которому на основании устава партии должны подчиняться.

Проблемы правового статуса избирательных комиссий РФ. Закрепление за избирательными комиссиями статуса государственного или муниципального органа вовсе не означает отсутствие у них властных полномочий. В подтверждение можно привести позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в отношении правового статуса Администрации Президента РФ в Определении  от 29.05.1997 № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”»: «Положения о том, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, носят общий характер, и их реальный смысл и значение определяются полномочиями, которыми наделена администрация». Проецируя этот вывод на избирательные комиссии, можно сделать предположение, что закрепление за ними статуса государственного или муниципального органа также носит общий характер, а реальный их правовой статус конкретизируется полномочиями, которыми они наделены. В этом контексте справедливым является мнение о том, что большое значение среди элементов, характеризующих статус органа, имеют его функции и полномочия [16, с. 29]. Проведенный в русле данного подхода анализ полномочий избирательных комиссий позволил согласиться с мнением В.Е. Чурова и Б.С. Эбзеева, которые отнесли их к органам управления избирательным процессом [15, с. 7]. В связи с этим можно предположить, что соответствующие органы публичной власти включают в состав избирательных комиссий лиц, которым доверяют право принимать участие в осуществлении ее функций, в том числе и функции управления избирательным процессом.

Управленческие полномочия избирательной комиссии, организующей выборы, проявляются в ее взаимоотношениях с нижестоящими комиссиями, которые должны ей подчиняться. Подтверждением этого является п. 10 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которому решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

Косвенным подтверждением наличия у избирательных комиссий властных полномочий является различие в правовом статусе членов комиссий с правом решающего и совещательного голоса. Согласно п. 22 ст. 29 Федерального закона № 67-ФЗ член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права: а) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; б) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; в) составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов; г) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии; д) составлять протоколы об административных правонарушениях. Как следует из законодательных положений, коллегиальный характер принятия решений комиссией распространяется только на членов комиссий с правом решающего голоса. Последние в ходе периода, на который они назначены, обладают правом голосовать, т.е. участвовать в организации избирательного процесса, оказывать влияние на управление его элементами.

Одной из форм реализации полномочий избирательных комиссий являются их акты, к которым относятся инструкции, постановления, регламенты и др. В соответствии с законодательством они обязательны для органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Несмотря на то, что российское законодательство не закрепляет за избирательными комиссиями право принятия нормативных актов, такая возможность существует. Так, в ст. 43 Регламента ЦИК РФ (Постановление Центризбиркома РФ от 28.06.1995 № 7/46-II «О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации») инструкции закрепляются в качестве нормативных актов: «Инструкции, иные нормативные акты по вопросам применения федерального законодательства, обращения и заявления, принимаемые Комиссией, утверждаются постановлением Комиссии». Подобный вывод делается и в научных работах. Согласно мнению С.А. Иванова, в инструкциях ЦИК РФ могут содержаться нормативные предписания, регулирующие организационно-процедурные и технико-юридические вопросы, которые по объективным причинам не урегулированы в федеральном законе и потому нуждаются в подзаконном  регулировании общественных отношений [4, с. 29].

Управленческие полномочия избирательных комиссий проявляются и в их роли в обеспечении законности избирательной кампании. Необходимо отметить, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 года (далее — КоАП РФ) не относит избирательные комиссии к органам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях. Комиссия принимает решение о наличии факта правонарушения на основании закрепленной в Федеральном законе № 67-ФЗ функции осуществления на соответствующей территории контроля за соблюдением избирательных прав и права граждан РФ на участие в референдуме. В развитие данной процедуры п. 5 ст. 28.4 КоАП РФ закрепляет за членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, уполномоченных избирательными комиссиями, право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.3—5.5, 5.8—5.10, 5.12, 5.15, 5.17—5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 Кодекса.

Анализ избирательной практики позволяет сделать предположение, что на процедуру определения факта наличия правонарушения оказывает влияние коллегиальный характер избирательной комиссии. Необходимо отметить, что принятие на коллегиальной основе актов органов управления является в большей степени исключением, основную массу составляют единоличные акты [3, с. 222]. И это разумно, т.к. именно коллегиальный характер принятия акта позволяет членам комиссии признать отсутствие правонарушения в действиях субъектов избирательного права даже тогда, когда по формальным признакам оно присутствует. Причем порядок формирования данного органа, формы его ответственности не позволяют применить к нему санкции за решение, не в полной мере соответствующее российскому законодательству.

Примером может являться одно из решений Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии по делу, связанному с проведением досрочных выборов мэра города Новосибирска (январь-апрель 2014 года). По мнению заявителя в избирательную комиссию, размещение на улицах города Новосибирска информационного плаката с названием партии ЛДПР, региональное отделение которой выдвинуло кандидата на должность мэра Новосибирска, является предвыборной агитацией и должно быть оплачено из соответствующего избирательного фонда. Новосибирская городская избирательная комиссия отметила, что размещение плаката произошло до начала избирательной кампании по выборам мэра Новосибирска. В связи с чем был сделан вывод, что его содержание не носит агитационного характера в отношении Новосибирского регионального отделения политической партии ЛДПР, т.к. не содержит признаков предвыборной агитации, предусмотренных п. 2 ст. 48 Федерального закона № 67-ФЗ. Поскольку размещенную на щитах информацию по своему содержанию нельзя расценивать как предвыборную агитацию, по мнению Комиссии, основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют [10]. Это решение не в полной мере соответствует положению п. 4 ст. 56 Федерального закона № 67-ФЗ, согласно которому оплата рекламы с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список кандидатов, в период избирательной кампании осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Деятельность избирательных комиссий как субъектов управления подразумевает наличие исполнительно-распорядительных полномочий по отношению к членам соответствующей комиссии и у председателя комиссии. Анализ организационно-правовых основ деятельности избирательных комиссий позволяет высказать предположение о том, что если в отношении членов комиссии, работающих на постоянной (штатной) основе, председатель комиссии реализует исполнительно-распорядительные полномочия постоянно, то объем подобных полномочий в отношении членов, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе, меняется в зависимости от стадии избирательного процесса. В частности, если в межвыборный период председатель комиссии не имеет возможности реализовать свои распорядительные полномочия, то во время избирательной кампании у него появляется право принуждать членов комиссии к исполнению ее решений. Например, накануне дня голосования избирательными комиссиями принимаются решения, касающиеся порядка работы избирательной комиссии в день голосования, закрепляющие «зоны ответственности» каждого члена комиссии и позволяющие председателям требовать их исполнения [11]. Но и это право не может реализовываться в полной мере: неисполнение членами комиссий закрепленных в этих решениях обязанностей не влечет применение к ним дисциплинарной ответственности.

Признание наличия у избирательных комиссий РФ исполнительно-распорядительных полномочий позволило правоведам высказать предложение о расширении компетенции избирательных комиссий. Так, в русле совершенствования правовой экспертизы нормативных правовых актов предлагается закрепить за ЦИК РФ право давать заключение о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Федеральному закону № 67-ФЗ, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ [14, с. 236].

По нашему мнению, это предложение является спорным, т.к. ЦИК РФ, в отличие от прокуратуры и органов юстиции, является непосредственным участником избирательных отношений и не может объективно подойти к оценке содержания избирательного законодательства. В случае претворения данного предложения в жизнь независимость экспертизы не может быть в полной мере реализована. Также необходимо отметить, что при проведении экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на соответствие федеральному законодательству акт должен оцениваться в системе правового регулирования, а не по отношению к одному конкретному закону — Федеральному закону № 67-ФЗ.

Выводы. Подводя итог, необходимо отметить, что участие в процедуре формирования избирательных комиссий органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к отражению в их составе политической составляющей представительной власти, определяет тесную связь избирательных комиссий с системой государственного управления. Но при этом избирательные комиссии, являясь органом управления избирательным процессом, не теряют свою избирательную правосубъектность, т.е. потенциальную возможность быть участником избирательных правоотношений, производную от конституционной правоспособности. В ходе реализации избирательной правосубъектности избирательные комиссии для выполнения своих функций заимствуют конструкции административного права, что приводит к возникновению структурно-сложных общественных отношений [1, с. 4], для регулирования которых требуется использование как конституционно-правовых, так и административно-правовых механизмов.

Фактическое создание в России системы постоянно действующих избирательных комиссий актуализирует в контексте взаимодействия избирательных комиссий между собой проблему реализации функции контроля вышестоящего органа за нижестоящим, дальнейшее развитие иных управленческих функций: планирования, непосредственного управления, кадровой работы и пр. По сути, отношения между вышестоящими и нижестоящими избирательными комиссиями могут развиваться только на основе форм и методов государственного управления.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Избранное. — М.: Статут, 2003. С. 4.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М.: Норма, 1998. С. 135.

3. Бахрах Д.Н. Административное право России. — М.: Эксмо, 2006. С. 222.

4. Иванов С.А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе // Журнал российского права. 2006. № 7. С. 29.

5. Красинский В.В. Юридическое обеспечение выборов в интересах защиты конституционного строя и национальной безопасности. — М.: Новый индекс, 2010. С. 132.

6. Крупеня Е.М., Смолина И.Г. Правовая культура избирательного процесса: персоноцентристкий анализ. — М.: Университетская книга, 2012. С. 70.

7. Лысенко В.И. Проблемы современного избирательного права в России и европейских странах: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 1995. С. 24—26.

8. Мушкетов К.М. Правовой статус избирательных комиссий в Российской Федерации: к вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права // Ленинградский юридический журнал. 2009. № 3 (17). С. 56—67.

9. Постников А.Е. Избирательное право России. — М.: Норма, Инфра-М, 1996. С. 36—37.

10. Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссией от 01.03.2014 № 53/312 «О рассмотрении заявления В. от 26.02.2014 г. о размещении информационного плаката с текстом “ЛДПР”». URL: http://www. izbirkom.novo-sibirsk.ru/file.php?id= 1213&itemid=1602 (дата обращения 10.03.2014).

11. Решение Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии № 32/168 от 29.08.2013 «О порядке работы членов Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии в день голосования на дополнительных выборах депутата Совета депутатов города Новосибирска пятого созыва по одномандатному избирательному округу № 30 8 сентября 2013 года». URL: http://www.izbirkom.novo-sibirsk.ru/page.php?url= resheniya&page=16&tag=&itemid=1452 (дата обращения 10.03.2014).

12. Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / отв. ред. А.А. Вешняков. — М.: Весь Мир, 2004. С. 109, 301.

13. Смолина И.Г. Правовая культура избирательного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 14—15.

14. Третьякова Е.-Д.С. Правовая экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование на материалах деятельности территориальных органов Министерства юстиции в субъектах Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа: дис. … канд. юрид. наук. — Новосибирск, 2010. С. 236.

15. Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 5—20.

16. Шерстобоев О.Н. К вопросу о содержании административно-правового статуса органа исполнительной власти: некоторые методологические проблемы определения // Административное право и процесс. 2010. № 2. С. 27—30.

17. Шугрина Е.С. Некоторые организационно-правовые проблемы в работе избирательных комиссий в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 44—48.