Изменение состава субъектов Российской Федерации

УДК 342.1

Страницы в журнале: 44-47

В.В. Наумкина,

доктор юридических наук, профессор Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова Россия, Абакан naumkina_vv@ khsu.ru

Территориальное устройство государства определяется различными политическими и экономическими факторами. Рассматриваются основания изменения состава Российской Федерации, а также практика объединения субъектов Российской Федерации. Проводится анализ внесения изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Ключевые слова: федерализм, субъекты федерации, территориальное устройство, состав Российской Федерации.

Российская Федерация обладает большим разнообразием видов субъектов (края, области, города федерального значения, республики, автономные области, автономные округа), что является наследием советской административно-территориальной системы деления государства. Многонациональный состав РСФСР и особенности национальной политики в Российской империи стали причиной поиска оптимальной модели управления в советской России. Создание разнообразных территориальных единиц было направлено на экономическое и социальное выравнивание уровня развития регионов страны.

В результате политико-территориальных изменений начала 1990-х годов ряд территориальных образований получили новый статус (например, некоторые территории, ранее имевшие статус автономии, были преобразованы в республики), административные единицы стали субъектами государства. Территориальное устройство Российской Федерации и в настоящее время находится в стадии становления.

Конституция Российской Федерации 1993 года (далее — Конституция РФ) закрепляет единство и целостность государства, при этом не отрицая возможность осуществления территориальных изменений. Конституция РФ закрепляет несколько оснований изменения состава субъектов Российской Федерации:  1) принятие в состав Российской Федерации нового субъекта; 2) образование нового субъекта в составе Российской Федерации; 3) изменение конституционно-правового статуса субъекта (изменение вида субъекта); 4) модификация наименования субъекта.

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части [1]. Принятие в состав Российской Федерации нового субъекта осуществляется в соответствии с международным договором Российской Федерации с иностранным государством на добровольной основе. Инициатором вхождения является иностранное государство. Международным договором регулируются различные вопросы интеграции: 1) наименование нового субъекта Российской Федерации; 2) получение гражданства на территории нового субъекта; 3) проблемы правопреемства и обязательств иностранного государства; 4) особенности действия законодательства России на территории нового субъекта Российской Федерации; 5) функционирование органов власти иностранного государства на территории нового субъекта; 6) установление переходного периода. Международный договор подлежит ратификации. Основные положения международного договора включаются в федеральный конституционный закон о вхождении в состав Российской Федерации нового субъекта [1].

Открытым остается вопрос о проведении референдума при вхождении в состав России нового субъекта. Г.И. Курдюков отмечает, что при данной процедуре необходимо согласие двух сторон, оформленное через референдум [6, с. 109]. При изменении внутренних границ Российской Федерации (объединении субъектов Российской Федерации, изменении территории муниципального образования) всегда проводится референдум на тех территориях, которые задействованы в процессе преобразований. Поэтому проведение такого референдума при вхождении в состав России нового субъекта вполне логично.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части [1]. Образование нового субъекта Российской Федерации может быть осуществлено в результате объединения двух и более субъектов Российской Федерации. Данные территории должны граничить между собой. Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации. В качестве инициаторов могут выступать законодательные органы и высшие должностные лица субъекта. По мнению В.В. Кульчевского, необходимо предусмотреть право гражданской инициативы образования нового субъекта Российской Федерации [5, с. 20]. Данное право позволит уже на стадии инициативы выявить потребность населения в таком преобразовании. Предложение об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Вопрос об образовании нового субъекта Российской Федерации выносится на референдум. Референдум проводится в каждом субъекте. Для объединения субъектов необходимо одобрение населения каждого заинтересованного субъекта в виде решения референдума. Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать наименование нового субъекта, определять статус и границы нового субъекта, закреплять переходные положения о системе власти на территории нового субъекта, правопреемстве и т. д.

При объединении субъектов Российской Федерации в качестве наименования нового субъекта может использоваться как прежнее название одного из субъектов (например, сохранили прежнее название Иркутская область (образовалась в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа) и Красноярский край (образовался в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа)); так и новое наименование (например, в результате объединения были образованы Забайкальский край (Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ), Камчатский край (Камчатская область и Корякский автономный округ), Пермский край (Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ)).

После вступления в силу федерального конституционного закона об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации вносятся изменения в текст Конституции РФ. Исключаются названия субъектов Российской Федерации, которые прекратили существовать в результате объединения, и включается новое название (если это предусмотрено).

Процесс объединения субъектов Российской Федерации охватил только так называемые сложносоставные субъекты, т. е. области и края, в состав которых входили автономные округа [7, с. 47—48]. Территориальные преобразования привели к сокращению количества автономных округов. При этом фактически можно говорить не об объединении двух и более субъектов, а о слиянии автономии с территориальным субъектом (краем или областью).

В научной литературе высказывается мнение о том, что необходимо законодательно установить пределы объединения субъектов Российской Федерации [4, с. 425—427]. С данным тезисом можно поспорить. К процессу преобразования необходимо подходить индивидуально, с учетом: 1) принципа управляемости территорией (размер субъекта, численность населения; 2) экономической целесообразности; 3) особенностей региона (плотность населения, хозяйственные особенности и т. д.). Универсального рецепта по определению количества субъектов, размера территории и численности населения не существует. Как правило, в каждом государстве подходы к территориальному устройству складываются исторически. Также очень важно учитывать экономические и хозяйственные особенности, культурные и исторические связи. Как отмечает Ю.А. Демьяненко, экономическая слабость субъектов Российской Федерации может быть вызвана различными факторами, поэтому механическое объединение субъектов в более крупные территориальные единицы не всегда оправдано [3, с. 42].

Образование нового субъекта включает не только объединение субъектов, но и выделение из состава субъекта Российской Федерации нового субъекта. В настоящее время федеральное законодательство регулирует только процедуру объединения. В научной литературе широко обсуждается вопрос о видах преобразования субъектов и обосновывается вывод, что на практике может возникнуть целесообразность выделения или разделения субъекта Российской Федерации как способа образования нового субъекта [6, с. 109; 8, с. 34].

Согласно решению Конституционного Суда РФ изменение наименования субъекта Российской Федерации относится к исключительному ведению субъекта Российской Федерации и закрепляется актом субъекта Российской Федерации [2]. Конституционный Суд РФ установил, что изменения наименования субъекта Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа) включаются в текст ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ. Согласно ст. 85 Конституции РФ при наличии разногласий по данному вопросу Президент РФ вправе использовать согласительные процедуры. При изменении наименования субъекта Российской Федерации субъект не может: во-первых, изменить вид субъекта; во-вторых, установить название, которое будет противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (например, нарушать целостность государства, светский характер и т. д.). На практике несколько национальных субъектов Российской Федерации изменяли наименование.

Список литературы

1. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // Российская газета. 2001. 20 дек.№ 247.

2. По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 28.11.1995 № 15-П // Российская газета. 1995. 14 дек. № 240.

3. Демьяненко Ю.А. Территориальная карта субъектного состава федеративной России: возможные трансформации // Вестник Башкирского института социальных технологий. 2013. № 5 (21).

4. Крашенинина В.Г. Федерализм: история и практика современной России// Мир науки, культуры, образования. 2012. № 2 (33).

5. Кульчевский В.В. Совершенствование субъектного состава Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2010.

6. Курдюков Г.И. О новом субъекте в составе Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2012. № 2 (76).

7. Наумкина В.В. Проблемы конституционного права Российской Федерации: учеб.-методич. комплекс по дисциплине: учеб. пособие. — Абакан, 2012.

8. Семенова Л.В. Конституционно-правовое обеспечение изменения состава субъектов Российской Федерации // Современное право. 2008. № 8.