Изменение трудовых отношений работников органов внутренних дел

С.В. ЛУГОВИК,
преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России
 
Трудовым правоотношениям работников органов внутренних дел, как и любому социально-правовому явлению, присущи элементы стабильности и изменчивости. Следует заметить, что само предназначение права в целом и трудового законодательства в частности призвано обеспечить стабильность трудовых отношений, а также предсказуемость и законность их изменения. Стабильность трудовых отношений вполне правомерно рассматривать как гарантию социальной защищенности работников органов внутренних дел. 
 
Для обеспечения стабильности трудовых правоотношений в ряде норм ТК РФ предусмотрены соответствующие меры. Так, согласно ст. 73 ТК РФ работника, нуждающегося в переводе на другую работу в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с его письменного согласия работодатель обязан перевести на другую имеющуюся у работодателя работу, не противопоказанную работнику по состоянию здоровья. Если работник, нуждающийся в соответствии с медицинским заключением во временном переводе на другую работу на срок до 4 месяцев, отказывается от перевода либо соответствующая работа у работодателя отсутствует, то работодатель обязан на весь указанный в медицинском заключении срок отстранить работника от работы с сохранением места работы (должности). В период отстранения от работы заработная плата работнику не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных ТК РФ, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, трудовым договором. По нашему мнению, данная норма способствует стабильности, устойчивости трудовых отношений.
Стабильность трудовых отношений часто рассматривается как гарантия социальной защищенности работника. По мнению Ю.Г. Попонова и В.И. Анишиной, «в настоящий период актуальность сохранения стабильности трудовых правоотношений не только не утратила своего значения, а даже возросла, в связи с чем учет интересов работников должен не исключаться, а, напротив, иметь приоритетное значение при заключении срочного трудового договора»[1].
Что же касается работодателя, то априори считается, что он наиболее заинтересован в изменениях трудовых отношений[2]. Полагаем, что такой подход не вполне обоснован: во-первых, должен быть определенный баланс между правами работодателя (в нашем случае органа внутренних дел) и работника; во-вторых, работодатель, отстаивая свои права на изменение трудовых отношений, также заинтересован в их стабильности. Возможно, что причина научных разногласий относительно значимости и соотношения стабильности и динамики трудовых отношений лежит в плоскости различий в понимании этих категорий. Поэтому изначально важно определиться с исходными терминами.
В.Г. Сойфер предлагает под стабильностью трудовых отношений понимать «такое состояние, для которого характерны устойчивые социально-трудовые связи работника с работодателем и работников с коллективом организации, продолжающиеся не менее пяти лет»[3]. Думается, при подобном подходе вполне очевидна взаимная заинтересованность работодателя в лице органа внутренних дел и работника в укреплении трудовых отношений. Однако стабильность в таком понимании характеризует преимущественно организационно-управленческий аспект трудовой деятельности (создание профессионального ядра работников, повышение их мастерства и др.). Что же касается трудоправовой стороны проблемы, то здесь стабильность следует связывать не с длительностью работы в определенном подразделении органа внутренних дел, а с неизменностью правового статуса работника, которая проявляется прежде всего в постоянстве выполняемой трудовой функции и сохранении гарантий, компенсаций и льгот.
Вместе с тем изменения в сфере трудовых отношений следует рассматривать в качестве объективной составляющей их характеристики. Как отмечает Е.А. Ершова, «постоянно изменяющиеся общественные отношения, изменения в экономике, политике и государственном устройстве с неизбежностью предполагают и возможные законные изменения трудовых правоотношений гражданских служащих»[4]. Аналогичное суждение высказывают и другие ученые. По их мнению, «динамика социальной жизни, в том числе экономических отношений, прогресс науки и техники и другие факторы не всегда позволяют сохранить стабильность существенных условий труда; изменение же этих условий может повлечь за собой нарушение интересов сторон трудового правоотношения. Учитывая, с одной стороны, социальную значимость данных интересов, а с другой — объективные причины, определяющие динамику существенных условий труда, государство регламентирует как основания, так и порядок новации трудового правоотношения, причем, учитывая значение данной проблемы, ее правовое разрешение осуществляется государством на уровне федерального законодательства о труде»[5].
С этим мнением созвучно и суждение, высказанное О.А. Парягиной, которая отмечает, что «на динамику трудовых отношений влияют развитие информационных технологий, оптимизация системы управления производственными процессами, финансовое положение организации и другие факторы»[6]. С этим трудно не согласиться. Более того, следует признать, что изменение объективных условий жизнедеятельности человека неизбежно влечет и изменение нормативно-правовой основы труда. Однако изучение этих условий и рассмотрение их как детерминантов динамики трудовых отношений работников органов внутренних дел не является задачей данной статьи. Более значимым представляется уяснение юридической стороны проблемы. И здесь можно опереться на мнение профессора В.М. Лебедева, полагающего, что «имеются достаточные основания для формулировки технологической парадигмы трудового права, предопределяющей в значительной степени содержание той его части, которую можно именовать системой локальных норм организации, а в известной мере — и всего трудового права»[7]. Нужно заметить, что аналогичный подход просматривается и в нормативных правовых документах[8].
С точки зрения права изменения трудовых отношений работников органов внутренних дел чаще всего связаны с внесением поправок в:
1) законодательство и ведомственные нормативные правовые акты МВД России, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения;
2) правовое положение органа внутренних дел;
3) набор трудовых функций или условий работы.
Что касается первого обстоятельства, то, несмотря на его существенное влияние на динамику правового статуса работника, традиционно в науке трудового права оно не рассматривалось в качестве самостоятельного основания изменения трудовых отношений. Формулируя перечень изменений трудовых отношений, авторы чаще всего сводят его к изменениям трудового договора[9]. В то же время несомненно, что модификации в законодательстве неизбежно вызывают и соответствующие изменения в регулируемых им отношениях. Применительно к предмету данного исследования их можно было бы назвать макроизменениями, так как эти изменения распространяют свое действие на широкий круг лиц и возникают помимо воли работника. Так, в соответствии с Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне (утв. постановлением Правительства РФ от 28.10.1995 № 1050) с 1995 года с работниками органов внутренних дел, допущенными к выполнению секретных и совершенно секретных работ, заключается договор (контракт) об оформлении допуска к государственной тайне, который является приложением к трудовому договору.
Согласно Инструкции о выплате процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке, окладу по воинской должности) сотрудников, федеральных государственных служащих и работников органов внутренних дел Российской Федерации, ФМС России, военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск МВД России, допущенных к государственной тайне (утв. приказом МВД России от 07.06.2005 № 445) работникам выплачивается соответствующая процентная надбавка к должностному окладу.
Учитывая высокую активность нормотворческой деятельности в последние годы, важно обеспечить паритет между динамикой и стабильностью трудового законодательства. Представляется, именно по этой причине в решениях Конституционного суда РФ обращается внимание на то, что «изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также — в случае необходимости — предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано»[10]. На необходимость обеспечения стабильности при нормотворчестве обращает внимание и председатель КС РФ В.Д. Зорькин[11].
В то же время, по нашим данным, изменения в нормативных правовых актах, регулирующих трудовые отношения работников органов внутренних дел, происходят очень часто —   один раз в 2—3 года. Проблема, которая возникает в этой связи, состоит в необходимости внесения соответствующих изменений и уточнений в трудовые договоры работников органов внутренних дел. Проведенный нами сбор эмпирического материала в этой части свидетельствует, что кадровые подразделения органов внутренних дел далеко не всегда отслеживают изменения в нормативно-правовой базе и зачастую не вносят изменения в трудовые договоры. Так, после введения в действие ТК РФ органы внутренних дел, являясь работодателем, привели в соответствие с новым трудовым законодательством трудовые договоры лишь 16% работников.
Конечно, совершенствование трудового законодательства и обусловленная этим динамика правового статуса работников органов внутренних дел не вписываются в традиционное понимание изменений трудовых отношений. Тем не менее полагаем возможным рассматривать внесение новых правовых положений в трудовое законодательство и ведомственные нормативные акты МВД России в качестве фактора, обусловливающего изменение трудовых отношений работников органов внутренних дел.
Следующим обстоятельством, вызывающим изменение трудовых отношений работников органов внутренних дел, выступает изменение правового положения органа внутренних дел. Результаты проведенного исследования позволяют констатировать, что это обстоятельство нельзя отнести к числу распространенных. Обобщая полученные данные, мы пришли к выводу, что, несмотря на перманентное реформирование органов внутренних дел[12], их реорганизация, как правило, не влечет существенных изменений в правовом статусе работников. Исключение составляют ситуации, связанные с понижением статуса органа внутренних дел (управление реорганизуется в отдел, отдел — в отделение и т. п.). В таких случаях неблагоприятным последствием для работников органов внутренних дел может быть снижение размера оплаты труда. Однако, по нашим данным, зависимость размера оплаты труда работников от статуса (уровня) органа внутренних дел или подразделения распространяется примерно на одного работника из двенадцати. Чаще всего это работники, связанные с обработкой секретных и совершенно секретных документов (отделения делопроизводства и режима, секретариат, архивы, информационно-аналитические подразделения и др.). Примечательно, что в ходе сбора эмпирического материала мы не выявили случаев обращения в суд или подразделения Федеральной инспекции труда работников, чьи трудовые права были бы нарушены в ходе реорганизации органа внутренних дел.
В то же время при проведении исследования нами не было обнаружено ни одного случая участия представителей работников при рассмотрении вопросов, связанных с реорганизацией или ликвидацией отдельных подразделений органов внутренних дел. Между тем согласно ст. 53 ТК РФ, определяющей основные формы участия работников в управлении организацией, представители работников имеют право получать от работодателя информацию по вопросам реорганизации или ликвидации организации. Представляется, что это положение закона одинаково значимо для всех юридических лиц. Однако можно констатировать, что такое право работниками органов внутренних дел практически не используется. По нашему мнению, одним из обстоятельств, объясняющих такое положение, является повсеместное сокращение численности профсоюзов в органах внутренних дел и, соответственно, снижение их роли по защите трудовых прав работников.
Переходя к изложению результатов исследования, отражающих изменение трудовых функций или условий труда работников органов внутренних дел, изначально целесообразно определиться с понятием изменения трудового договора. По нашему мнению, здесь следует вести речь не о дефиниции, а о содержании понятия. Именно это имеет наибольшее практическое значение.
В науке трудового права отмечается, что изменение трудового договора может предполагать заключение нового договора или модификацию прежнего, который был для работника и работодателя основанием возникновения существующего между ними трудового правоотношения, либо новое, отличное от прежнего трудового договора соглашение, которое именуется переводом и является основанием для возникновения нового трудового правоотношения[13]. Конечно, изменение трудовых отношений чаще всего предполагает изменение трудовой функции работника органа внутренних дел. А как отмечает Т.А. Сошникова, «трудовая функция — это главное условие трудового договора. Она гарантирует стабильность трудового правоотношения. Работодатель не вправе требовать от работника выполнение работы, не обусловленной трудовым договором, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 60 ТК РФ). Изменение трудовой функции законодатель отождествляет с переводом на другую работу (ст. 72 ТК РФ)»[14].
В практике деятельности органов внутренних дел достаточно часто возникают вопросы, связанные с разграничением существенных и несущественных условий трудового договора. При поиске ответов на эти вопросы сотрудники кадровых подразделений иногда опираются на распространенное в науке трудового права мнение, что в качестве существенных условий трудового договора следует считать условия, определенные в самом договоре, а также локальных нормативных актах организации[15]. По нашему мнению, это расширительный подход к формулированию существенных условий трудового договора. Наиболее предпочтительной представляется позиция авторов, рассматривающих в качестве существенных лишь те условия, которые включены в трудовой договор[16].
Изменение определенных сторонами условий трудового договора, в том числе перевод на другую работу, допускается только по соглашению сторон трудового договора (ст. 72 ТК РФ). Согласно закону перевод на другую работу — это постоянное или временное изменение трудовой функции работника и (или) структурного подразделения, в котором работает работник (если структурное подразделение было указано в трудовом договоре), при продолжении работы у того же работодателя, а также перевод на работу в другую местность вместе с работодателем.
Не требует согласия работника перемещение его у того же работодателя на другое рабочее место, в другое структурное подразделение, расположенное в той же местности, поручение ему работы на другом механизме или агрегате, если это не влечет за собой изменения определенных сторонами условий трудового договора.
Проведя сравнительный анализ норм трудового законодательства, регулирующего (регулировавшего) порядок изменения трудовых отношений, В.Н. Ямпольский отмечает, что «ранее переводом считалось вообще любое изменение существенных условий трудового договора, иными словами, понятия “изменение существенных условий трудового договора” и “перевод на другую работу” отождествлялись. Ныне законодатель последовательно проводит идею дифференциации указанных понятий, подчеркивая, что перевод — лишь одна из форм изменения согласованных условий трудового договора, затрагивающая трудовую функцию работника, структурное подразделение, где выполняется работа, и местность, в которой она выполняется. Изменение, устранившее смешение понятий, не носит революционного характера, однако приводит к более четкому пониманию норм закона»[17]. С этим мнением трудно не согласиться. Таким образом, анализ ст. 72 ТК РФ позволяет сделать вывод о том, что перевод является лишь одним из видов изменения трудовых отношений.
В теории трудового права выделяются внешний и внутренний переводы. Для работников органов внутренних дел помимо изменений условий трудового договора характерны как внешние, так и внутренние переводы. Применительно к предмету данного исследования при внешнем переводе скорее имеет место прекращение трудовых отношений с одним органом внутренних дел и возникновение с другим. Результаты исследования свидетельствуют, что для работников органов внутренних дел по сравнению с другими категориями работников более характерно использование возможностей внешнего перевода.
Что касается внутренних переводов, то в органах внутренних дел им, как правило, предшествует аттестация. Здесь следует подробнее остановиться на результатах исследования современной практики перевода работников органов внутренних дел и особенностях проведения их аттестации. Важность рассмотрения этого вопроса обусловлена еще и тем, что результаты аттестации иногда кладутся в основу принятия решения не только о переводе, но и об увольнении работника.
В науке трудового права под аттестацией понимается процедура, регламентирующая проведение работодателем в специальной организационно-правовой форме с использованием различных правовых средств и способов периодической проверки деловых качеств работников в целях выявления их соответствия выполняемой работе, повышения деловой квалификации, а также улучшения подбора и расстановки кадров[18]. Согласно ст. 81 ТК РФ порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников. Причем при проведении аттестации, которая может послужить основанием для увольнения работников, в состав аттестационной комиссии в обязательном порядке включается представитель выборного органа соответствующей первичной профсоюзной организации (ст. 82 ТК РФ).
Г.В. Хныкин, исследовавший вопросы аттестации работников при переводе на другую работу, отмечает, что «перевод может стать следствием двух противоположных выводов комиссии: аттестации или неаттестации работника. В первом варианте перевод становится мерой поощрения работника — он поднимается на более высокую должностную ступень. Второй вариант возможен как альтернатива увольнению, т. е. чтобы не быть уволенным по подпункту б п. 3 ст. 81 ТК РФ, работник соглашается перейти на низшую должность. В любом случае перевод должен совершаться в соответствии с ч. 1 ст. 72 ТК РФ, т. е. с согласия работника»[19]. Проблема, которая возникает в связи с использованием результатов аттестации работника органа внутренних дел при принятии юридически значимых решений, имеет два аспекта. Первый связан с оценкой легитимности работы аттестационной комиссии и, соответственно, правомерности принимаемых ею решений. Второй аспект отражает степень юридической значимости решений аттестационной комиссии, иными словами, носят ли такие решения окончательный характер.
Что касается первого из числа обозначенных аспектов, то в ходе исследования мы попытались определить правовую основу деятельности аттестационных комиссий в органах внутренних дел и процедуру принятия ими решений. В результате было установлено, что в настоящее время в органах внутренних дел отсутствует ведомственный нормативный правовой акт, регламентирующий деятельность аттестационных комиссий. Исключение составляют нормативные акты, определяющие порядок аттестации сотрудников, имеющих специальные и воинские звания[20].
В то же время нами было установлено, что в большинстве органов внутренних дел аттестация работников осуществлялась в порядке, предусмотренном для аттестации сотрудников, имеющих специальные и воинские звания. Аттестационная комиссия в этих случаях работала в правовом режиме, определенном Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утв. приказом МВД России от 14.12.1999 № 1038). При проведении аттестации в отношении работников органов внутренних дел обязательно включать в состав аттестационной комиссии представителей профсоюзной организации либо трудового коллектива. Также на локальном уровне желательно принимать нормативный акт, регулирующий порядок проведения аттестации работников.
Излагая суждения относительно второго аспекта проблемы, т. е. степени юридической значимости решения аттестационной комиссии, следует заметить, что этот вопрос уже был предметом обсуждения на страницах научных изданий. К нему, в частности, обращался Г.В. Хныкин, который совершенно справедливо заметил, что «на практике нередко возникает вопрос: поскольку выводы комиссии — доказательственный факт несоответствия работника занимаемой должности, не должен ли суд расценивать их как преюдициальные, т. е. как выводы, не подлежащие перепроверке и иной юридической оценке? Анализ действующего гражданского процессуального законодательства позволяет дать отрицательный ответ на этот вопрос, т. е. выводы аттестационной комиссии не должны восприниматься как преюдициальные»[21].
Полагаем, что с этим нельзя не согласиться. И аргументом здесь могут выступать судебные решения[22]. Согласно позиции Верховного суда РФ целью аттестации является определение соответствия уровня профессиональной компетентности работников требованиям к квалификации при присвоении им квалификационных категорий, представление на аттестацию должно содержать оценку соответствия профессиональной подготовки работника квалификационным требованиям по должности. Что же касается наличия в указанном представлении сведений, порочащих честь и достоинство работника (а именно это чаще всего оспаривается работником), последний вправе требовать их опровержения, обратившись с исковым заявлением в соответствующий районный суд[23].
Такой подход правоприменителя имеет принципиальное значение, так как, опираясь на него, можно определить место и роль заключений аттестационных комиссий при принятии решений руководителем об изменении трудовых отношений с работником органов внутренних дел. По нашему мнению, их допустимо рассматривать лишь как рекомендацию, но не как основание для перевода работника на другую работу. Основанием же в данном случае будет являться несоответствие работника занимаемой должности, а аттестация будет подтверждением этого несоответствия. Такой подход вполне согласуется с положениями статей 81—82 ТК РФ.
В заключение можно сделать следующий вывод. Стабильность трудовых отношений следует связывать не с длительностью работы в определенном подразделении органа внутренних дел, а с неизменностью правового статуса работника, которая проявляется прежде всего в постоянстве выполняемой трудовой функции и сохранении гарантий, компенсаций и льгот.
 
Библиография
1 Попонов Ю.Г., Анишина В.И. Латентные формы принудительного труда в российском трудовом законодательстве // Российская юстиция. 2005. № 8. С. 52.
2 См.: Маврин С.П. Коллизии интересов работодателя и работника // ЭЖ-Юрист. 2006. Март. № 9.
3 Сойфер В.Г. Правовые вопросы закрепления кадров в организациях // Законодательство и экономика. 2003. № 12. С. 40.
4 Ершова Е.А. Изменение трудовых правоотношений гражданских служащих // Трудовое право. 2006. № 4. С. 66.
5 Трудовое право России: Учеб. / Под. ред. С.П. Маврина, Е.Б. Хохлова. — М., 2003. С. 306.
6 Парягина О.А. Изменение существенных условий трудового договора в период реструктуризации организации // Трудовое право. 2005. № 11. С. 4—5.
7 Лебедев В.М. Роль технологического процесса в развитии науки трудового права и совершенствовании трудового законодательства // Трудовое право. 2005. № 5. С. 10—11.
8 См.: Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих: Постановление Минтруда России от 21.08.1998 № 37 (с изм. от 25.07.2005) // Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации. 1998. № 12; 2003. № 11.
9 См.: Ершов В.В., Ершова Е.А. Трудовой договор. — М., 2000. С. 117—131.
10 Постановление КС РФ от 29.01.2004 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2004. № 6. Ст. 450.
11 См.: Зорькин В.Д. Верховенство права и конституционное правосудие // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 33.
12 См.: Полубинский В.И. Два века на страже правопорядка // Там же. 2002. № 9. С. 60—70.
13 См.: Лебедев В.М. Изменение трудового договора // Трудовое право. 2004. № 8. С. 25.
14 Сошникова Т.А. Некоторые проблемы определения правового статуса работника и работодателя // Законодательство и экономика. 2005. № 12. С. 32.
15 См.: Комментарий к ТК РФ Российской Федерации / Под ред. С.А. Панина. — М., 2002. С. 243.
16 См.: Парягина О.А. Указ. ст. С. 6.
17 Ямпольский В.Н. Анализ основных изменений трудового законодательства // Закон. 2006. № 8. С. 95.
18 См.: Скобелкин В.Н., Передерин С.В., Чуча С.Ю. Трудовое процедурно-процессуальное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Н. Скобелкина. — Воронеж, 2002; Передерин С.В. Процедурно-процессуальный правовой механизм обеспечения трудовых прав наемных работников. — Воронеж, 2000. С. 247.
19 Хныкин Г.В. Локальные нормативные акты об аттестации работников // Законодательство. 2006. № 3. С. 49.
20 См., например: Приказ МВД России от 02.09.2005 № 717 «О порядке организации и проведения аттестации военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также офицеров, проходящих военную службу по призыву, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 39; Приказ МВД России от 29.05.2001 № 549 «Об утверждении Положения о Центральной аттестационной комиссии МВД России» // Бюллетень текущего законодательства. 2001. № 2.
21 Хныкин Г.В. Указ. ст. С. 50.
22 См.: Определение СК по гражданским делам ВС РФ от 16.12.2005 № 20-В05-36 // http://www.supcourt.ru
23 См.: Решение ВС РФ от 26.11.2002 № ГКПИ02-1170 // http://www.supcourt.ru